中外PPP模式比较研究

文/戴宛陶，上海大学

Public Private Partnerships简单直译是公共部门与私营部门的合作关系，但其准确解释并未在世界各国及地区间达成一致。尽管对PPP的表述是众说纷纭，但其本质都是一种涉及基础设施的制度安排形式，在PPP模式下，公共部门不再是从前的购买一项资产，而是购买按合约规定条款和条件下的一整套服务。PPP模式下，公共部门拥有制定规则的权力，因此能进行不完全对称性的制度设计和安排（如在市场准入、价格形成等），并实施项目过程的监管和督促，再引入私营部门私人所有制自身的激励性、对市场的敏感性、融资相关的市场规则、风险和成本管理及项目专业管理经验，这样充分发挥各自优势相互合作，以此提供高效率和价廉物美的公共产品和服务。

1 世界主要国家PPP模式

PPP模式粗略地讲就是“公私合营”模式，早期的模式雏形出现在18、19世纪的英国，在1706-1707年成立了第一个所谓的“收费公路信托”，募集私人资本维修公路并通过设卡收费来还款。此私人运营公用设施案例的成功设立也促成了上百个法案的通过，这些法案一时间几乎将这一新兴制度推广至了英格兰全境。但是英国真正意义上的PPP模式发展是到了20世纪90年代才开始的，并通过不断地实践和改进才摸索出了适应英国国情的 PPP政策框架和实施要件。

1.1 英国

在20世纪80年代的英国，公共基础设施建设中使用私人融资是被公共政策所严厉禁止的，其目的是为了强化政府对整个公共财政的约束。但在研究许多使用公共资金的主要基础设施项目后发现，大型基础设施的项目成本常常会超过固定价格的50%-100%，而实际情况与预测用量相比偏差也常常会超过 20%-70%，公共服务的效率低下。于是撒切尔夫人上台后开始大力推进私有化改革，英国政府也开始提出私人资本参与公共项目的提议，并于1989年废除了严格限制引进私人资本投资公共资产的规定。1992年英国政府开始实行PFI（Private Finance Initiative）私人融资计划，至今英国P FI市场总投资量已超过700亿英镑，占政府固定资产总投资额的十分之一，其中私人部门投资支出达到近30亿英镑，700余个项目几乎涵盖了政府活动的各个领域，主要集中在医疗、教育、国防和交通四大领域。PFI在推进过程中还经历了2008年的全球金融危机，但在英国财政部一系列紧急措施中不仅渡过了难关，还使得英国P FI市场更加成熟与理性。而后于2012年底英国财政部推出了PF2（第二代私人融资计划）以弥补PFI暴露的不足。

1.2 法国

法国以特许经营为主导的PPP模式，可追溯到17世纪。19世纪时形成了特许权制度，在国内得到了广泛应用，也影响了许多欧洲南部地区和说法语的非洲国家。但受1929年经济危机和第二次世界大战的影响，法国的基础设施特许经营制度进入了一个相对衰退的时期，公共服务和基础设施的部门被收为国有，且大量获得特许经营权的企业被国有化。直到20世纪90年代末，采用PPP方案的基础设施项目开始复苏，在2004年发展出伙伴关系合同制度，它是法国PPP市场的一项重要创新，让法国在2011、2012年引领了欧洲的PPP市场。从2004到2014年，法国开发了600余个PPP项目，总投资额超过160亿欧元，占总体公共投资的5%左右。

1.3 中国

虽然中国的PPP历史并不长，但是公私合作的理念很早就已存在。1978年十一届三中全会确定以经济建设为中心之后，外资开始被引进中国的基础设施领域，1986年国务院颁布了《关于鼓励外商投资的规定》，但这一阶段都是由私营部门发起，与地方政府谈判协商后项目才执行，中央政府对PPP不够重视。直到1992年党的十四大后，中央集中了地方的财权，地方却仍有基础设施建设和提供公共服务的任务，使得地方政府财政资金短缺，只有寻求社会资本的帮助。这让中央政府开始了摸索，一项项试点项目在全国各地展开。第一波PPP热潮始于1997年，也因为亚洲金融危机步入低谷。2014年是中国PPP发展的转折点，PPP成为中国热词，出现井喷式发展，中国政府出台了多个规范性文件，在政策上大大支持其在公共服务领域的广泛使用，把PPP模式提升到了战略高度。

2 各国PPP类型比较

PPP模式的基本形式是由合同、特许权协议和所有权归属三要素组合而成，可根据私营部门参与项目的不同程度将PPP模式分为三个大类：外包型，这种类型下政府负责投资和付费给私营部门，私营部门则按合同承担部分职能；特许经营型，私营部门会参与部分或全部投资，并通过合同所约定的合同机制与公共部门共享收益和共担风险，其中存在资产所有权的转移；私有化型，这种形式下项目资产的所有权永久归私人所有，私人部门承担全部风险，负责公共基础设施的融资、建设、经营，并通过对使用者收费获利。

英国以PFI/PF2形式发展PPP模式，即政府与市场投资人签订合同期一般为15-30年的合同，政府定期支付费用给市场投资人，市场投资人则负责设计、建设、融资、运营、维护多个或全部过程的基础设施。可是经过了从1992年到2012年这20年的探索期，P FI这种新兴模式的不足与弊端也渐渐显露。所以英国政府为增强公众投资信心和继续推动PFI发展，对PFI进行了改革，于2012年正式推出优化后的PF2，主要改进为：一是为解决招标环节的耗时长、成本高问题，规定招标过程标准化、流程化且不超过18个月，项目准备过程中的审核程序也更加严格；二是为解决股权投资者获利过高，政府以小股东身份共同投资PF2项目，并且拿出一定比例引入竞争形式来吸引长期投资人以股权投资形式投资项目；三是为改善服务的灵活性和透明度，“软”服务不再纳入合同，公共部门可对服务内容增减的裁量权增加，要对服务的提供进行定期评估，引入盈余分享机制，强化信息公开等；四是公共部门将承担更多的管理风险，如因法律、场地污染、保险等不可预见的变化引发的费用增加的风险。PFI与PF2最大的区别就在于PF2中私营部门不再负责对基础措施的运营，与此同时提高了SPV（特殊目的公司，针对项目而设立的项目公司）的注册资本，政府在其中持有一定股权，这样公共部门合理地分担了公共部门更易控制的风险，从而促成整个项目的高完成度。

法国长期采用特许经营形式的PPP模式，在法国叫做公共服务委托制度，即依据法定程序，通过竞争将特许经营合同授予公共特许经营者，对基础设施进行开发、建设和管理，并成立特殊目的的公共企业共同建造和运营，这些经营管理过程都在政府部门的监管之下，政府拥有基础设施的控制权。法国PPP模式的形式分为三种：传统政府采购、19世纪形成的特许权制度和2004年发展出并制成法文的伙伴关系合同制度。传统政府采购是针对私营部门提供产品或服务；特许经营制度则是针对经营性项目私营部门直接向使用者收费；而伙伴关系合同制CP（Contract of Partnership）是受到了2 0世纪90年代英国推行的PFI影响下建立的，是一种双轨制的PP P制度体系，即将前两者都纳入框架之中，这种制度应用于当政府财政资金无法承担公共产品或服务的供给，同时此项目也无法直接向使用者收费时，这就意味着产品是否被使用都会由政府来支付租金（或者存在额外的第三方收入），私营部门不再承担运营风险，这也是伙伴合同制度与特许经营在核心上的不同。

3 总结

法国受到了英国PFI/PPP模式的影响，在制度上学习经验。两个国家主要采用的PPP模式都是特许经营类，只是具体合约类型不同。国家政府在PPP模式发展变化过程中参与程度加深：英国在P F2对PFI的改进中就要求政府以小股东身份共同投资项目，以“伙伴”的身份共同应对项目过程中之前没有预计到的困难；法国实施的特许经营模式中，资产的所有权普遍属于政府，项目的融资和建设也一般由政府负责，相对于之前靠使用者付费来使私营部门承担经营和市场风险的特许经营，而后发展出的合作伙伴制则强调了政府参与度，在利用私营部门的专业化项目管理同时，分担其运营风险，使得整个项目的风险可控度更高。