加强财政支农资金使用管理的探讨

刘传宝

引言

近年来中央政府将社会主义新农村建设作为一个重要的历史任务，并制定了“多予，少取，放活”，“工业反哺农业，城市支持农村”的基本原则，财政部门进一步增加农业的财政支持，增加了农业和农村地区的投资力度，有效地促进了农村地区的经济和社会发展。农业财政支持作为社会资产和产业再分配的资源，对农业进行了的有效支持，已成为协调城乡经济社会发展的重要工具。今年中央1号文件，在“三农”中提出的要求，“三个高于”的投资要求。用于农业增量资金的财政占比会高于上年的公共债务和预算资金。同时，直接用于改善农村生产和生活条件的资金也会高于上一年[1]。2006年8月，国务院副秘书长在座谈会上说，中央政府总的资金投入达到3397亿人民币，比上年增长422亿，农民所获得的利益明显增加。同时，在市场经济中，我们要看到农业生产的周期长，由于这一特性，它对于自然风险和市场风险的抵抗力非常低，盈利性也十分薄弱，农民收入增长缓慢，缺乏对市场的吸引力，处于市场竞争的不利地位，需要通过金融宏观调控加强对农业经济的支持。

一、财政方面支农资金的管理问题

（一）管理体制的欠缺

对农业提供财政支持的管理部门太多，资金利用率较低。由于中国政府部门环节较多，专项资金由各级财政部门和各级有关部门分配，时间滞后较长，导致滞留时间超过一年，一些财政部门和财政资源相关部门被迫使用专项资金来弥补资金不足[2]。这种管理模式导致了专项资金的到位不及时，资金损失等更为严重的问题产生。

支农资金相应的监管系统滞后，资金使用率低。农业融资是国家宏观调控职能的具体体现，其管理和使用应该是具有统一规划的，科学的论证，合理使用并明确对应权利与责任，但是，目前对支农资金的管理和使用效益较差。首先，资金监管失控，资金分配是垂直的，如果未通过当地财政部门预算，相关职能部门无权提出问题，这样一来就无法监督资金的使用情况及使用的效率。其次，支农资金投资的项目有相当一部分缺乏科学评估，而且效益很小。第三支农资金在使用上的不透明，缺乏有效的监督和克制机制，没收，拦截，贪污甚至腐败支农资金的现象时有发生。

中央和地方政府为农业管理提供资金的责任划分不明确。各级政府和政府机构的责任未明确划分界限，甚至习惯于计划经济和压力型行政体制的思考。中央政府要执行的任务对地方政府来说是不切实际的，应该由该部门承担的责任由其他部门承担。这个问题已经导致资金在使用方向上有相当程度的重复，在实施范围、设计内容，以及各种渠道的支农投资项目安排不严谨，致使同一个项目可以重复接收来自各部门的财政支持，所以没有更多的财政资金来投资农业。

（二）缺乏合理使用结构的支农资金

支持农业生产主要通过转移支付补贴农民，降低生产成本，调动农民的生产积极性，增加农业生产。农业支出主要用于支持公共机构的运作，并通过公共机构提供的服务进行帮助。根据国务院发展研究中心的调查，政府农业税收支出的很大一部分用于政府农业行政主管部门的运营成本。例如，2003年的湖南省提供了7亿元作为省级财政支持基金，其中近3亿元用于省级农业单位。

农业金融支持的重点不突出，农民的直接获得感并不明显。如果中国的财政资源明显不足，那么农村基础设施建设就不会促进农民增收，特别是农民可以直接受益的中小型基础设施。在基础设施领域，近年来，在水资源和生态价值高的项目上进行了大量投资，占全国农业基础设施投资总额的80%至90%[3]，只有约10%的农民的生产和生活条件得到改善。此外，我国每年在农业研究和农业社会发展方面的支出较少，目前，农业研究的年投资仅占农业GDP的0.4%左右， 而发达国家平均为2.37%；农村教育、健康、文化和其他投入远远不能满足农民的需求；公立医院和公共卫生很难达到国家最低标准，社会保障支出明显不足，难以适应社会主义市场经济发展的需要，中国的社会保障支出占财政支出的比例不到5%，仅接近20世纪60年代发达国家的支出水平。

经济上支持农业的方式是运输环节多于生产环节，间接投资比直接投资多。 政府对农业的支持的特点是流通环节大于生产环节，政府支持粮食转运公司在购买或保护价格后通过金融手段获取粮食，希望以这种方式保护农民的利益和种植粮食的积极性。实践证明，这种支持模式的效率相对较低，中间环节丢失，农民应该得到的好处并没有得到充分保护。

二、支农资金管理存在问题的原因

（一）制度体系中存在的问题

1.机构正在膨胀，员工增长过快

农业支出主要用于行政人员支出，其份额通常超过70%，虽然近年来中国已多次削减这些支出，但行政支出仍增加了9.66%，尤其是自20世纪90年代以来。主要原因是财政供养人员增加，机构的发展对于人员增加的需要，使得缺点明显、人员过多、效率低下。

2.体制结构复杂

中国实行五级政治体制，政府层级复杂，因此相关机构也较多，这样就出现了政府有太多工作人员的现象。在政府支出不断增加的影响下，必然会导致国家机构的高运营成本和行政效率底下，以及基层政府资源配置不足行政困难的情况出现。

（二）现行分税财政管理体制的弊端

财政资源集中在同一水准，基层政府的财政压力太大。1994年，中国税制改革后，地方税收收入迅速增长，基层财政压力过大，同年，地方税收收入总额为4700.7亿元；到2002年，地方税收收入达到15886亿元，2002年是1994年的3.38倍，平均每年增长16.5%。然而，与此同时，许多乡镇政府的财政困难日益增加，工资普遍处于亏欠状态，赤字规模普遍过高，实际债务负担高，政府风险扩大。

转移支付制度建设相对落后，农村地区的财政困难难以缓解。目前，中国的转移支付主要是中央政府向地方政府的直接转移支付，这种方法不够透明，虽然大约一半的中央财政支出用于补贴地方政府，但只有少数资金流向农村地区，最终由农村地区实际使用的则更为稀少。这些资金难以满足农村义务教育、环境保护、社会保障、区域基础设施建设、行政管理和其他公共支出。

三、加强和改进支农资金管理的措施

（一）增加农业投资

中国的国情决定了农业投资始终是政府的重要组成部分，农业税收支出是政府支持农业政策的主要方面，为了加强政府在支持农业和改善农业税收支持方面的作用，就必须加大对农业的投入[4]。近年来，中国的税收支出总额迅速增长，然而与发达市场的西方经济相比，中国的农业税收支出仍然相对较低。

（二）科学设置项目

要按照党和国家现行“三农”方针政策及农业发展规划，根据“三农”工作新形势、新动向、新要求，结合上述设置原则，找准扶持重点，准确把握扶持方向和环节，对现有的财政支农项目目录进行一次全面的清理，在此基础上整合、出台科学可行的新目录。

（三）对财政支农支出口径进行优化

要真正实现国家财政对农业、农村、农民的支持，就必须对能够直接带动农民增收、促进农业发展、繁荣农村社会经济事业的支农项目加大投入总量、改善投资结构。因此应当在借鉴国外先进经验的基础上，结合我国的实际情况，对我国财政支农支出口径和统计方法进行适当的调整与创新。总的来说，要把那些社会效益明显、经济效益外溢性强、有助于提高农业生产技术水平和效益，促进农村社会经济以及整个国民经济稳定与发展的财政支农项目纳人统计口径。

四、结束语

除了这些方面，我们还应该研究农业资金财务管理的其他方面，例如：社会保障方面，它正在成为一个研究领域，改革开放以来，中国的社会保障制度日益完善，以适应建设社会主义市场经济和经济结构调整的需要，但是，大城市地区的社会保障问题尚未得到有效解决。因此，建立农村社会保障制度是农村财政支出不可忽视的一个方面，根据中国的财政实力，结合农村现状，积极探索一系列可行的农村社会保障制度，为农业提供必要的财政支持。