浅析如何推进行政事业单位内部控制建设

吕慧媛

行政事业单位内部控制是单位为实现控制目标、通过制度建设、实施措施和执行程序等，对单位经济活动的风险进行防范和管控。确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，使单位制度设计与运行有效实施。

一、内部控制开展总体情况

以某区为例，2016年某区财政局牵头对所属行政事业单位进行了第一次内部控制“摸底”，开始将行政事业单位内部控制提上日程。2017年全区各行政事业单位内部控制编报上报单位共274个，自评结果良好单位50个，差评单位224个，差评率81.75%。其中未开展内部控制风险评估的单位有212个，占总数的77%，未建立内部控制手册的单位有223个，占总数的81.4%；处于内部控制的建立阶段的单位有247个单位，占总数90%；未建立内部控制信息系统的单位有271个；在六大经济业务领域中未建立内部控制制度的单位数有60个至80个不等，在重点领域和关键岗位未建立制衡机制的单位数有40个至110个不等。

二、存在的问题

根据汇总数据情况看，内控工作总体效果不好，各单位在内部控制方面存在很多问题。但事实上，各单位不是没有开展内控工作，而是执行程序条理不清楚，其中很多环节、细节工作还不到位，内部控制流程与制度设计、组织架构、实施措施等方面还不完善，业务控制环节仍需细化，信息化系统建设未开展等等。具体问题有：

（一）内部控制意识不强

自2015年开展内部控制以来，也已有近三年时间，各单位未引起足够的重视。从领导到普通工作人员，多数对内部控制没有整体概念，没有从根本上意识到此项工作的重要性，更没有为推进内部控制而采取切实可行的措施、方法。2017年统计数据表明，有47家未成立单位内部控制领导小组，单位内部控制领导小组负责人由单位“一把手”担任的只有198家，只占总数的72%，内部控制领导小组召开会议有单位主要负责人参加的只有72次。从单位负责人层次来说，对内部控制观念不强，就不能对内控建设采取积极支持的态度，且不能为开展内部控制提供人力、物力支持，直接影响到单位内部控制的有效实施。从单位工作人员层次来说，对内部控制的不理解，就不能全力以赴地投入到这项工作中来， 缺少部门之间的沟通与协调，内部控制就不能环环相扣，有组织、有条理地开展。

（二）内部控制制度不健全

内部控制应当符合国家有关规定和单位实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。而实际工作中一方面是一些单位基本上建立了财务制度、资产管理制度、收支管理用政府采购制度等，但或是制度不健全，很多单位在重大决策、建设项目管理、合同管理、关键岗位人员管理、培训、轮岗制度、内部监督制度等有所欠缺，或是制度不能随着活动调整及管理要求的变化而及时修订和完善。另一方面一些人员相对较少、规模相对较小的单位，基本上是在执行国家省市等相关制度、规定，并没有在规定的制度范围内，细化建立本单位的基本制度，没有把国家省市制度消化、细化为适合本单位具体制度，因而导致管理水平无法提升。统计数字表明，单位在六大经济业务领域中未建立内部控制制度占总数22%－30%，单位在重点领域和关键岗位未建立制衡机制的占总数15%-40%。

（三）内部控制建设组织架构不完善

各单位因编制与机构设置等现实原因，都不能单独设置内部控制的职能部门，不能建立起各部门之间在内部控制中的有效沟通协调和联动机制，甚至不能确定负责内部控制建设和实施工作的牵头部门。在一些实行财务集中核算的单位中，各直属事业单位没有独立的财务部门（财务归口办公室管理），因此在对确定内部控制牵头单位（或责任部门）及组织实施过程中，部门之间存在责任不清、分工不明、相互推诿的现象，执行力差。

（四）业务环节流程不明确

内部控制是所有相关人员都要参与其中的建设工作，在开展内部控制以来，各单位并不能做到全员参与到内部控制中来，要么是牵头部门出现“胡子眉毛一把抓”现象，为了完成财政部门工作任务而应付了事，要么是其他部门认为“经济活动由财务部门负责”、“事不关己、高高挂起”的想法，不能客观、清楚地梳理各类经济业务流程，不能编制流程图，不能明确各业务环节和各岗位职责分工，从而不能系统地分析活动风险，无法确立关键控制风险点及选择适合的风险应对策略，导致内部控制建设只为了交作业，流于形式。

三、几点意见和建议

内部控制是一个系统的、长期的工作，各单位应根据实际情况，在财政部内部控制统一模式下，突破大框架下“一刀切”的方式，尽快建立适应自身发展和建设的内部控制的模式和方法，注重组织架构和制度建设，建立健全相关的工作机制，进一步明确牵头部门，组织有效沟通与协调，确保单位内部控制设计和运行有效。

（一）加强引导，提高思想认识

内部控制是根据相关法律法规要求必须认真完成的工作，不是可有可无的。首先必须从领导层面提高思想认识，明确单位负责人应当对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责，是第一责任人。其次财政部门要有计划有目标的开展相关培训指导，可以采取专题培训或以会代训的方式等多种形式相结合，逐步提高对内部控制的认识、认知。再次建立奖惩机制。对单位主要负责人“第一责任人”的考核纳入领导干部年终考评，对单位考核纳入政府“千分考核奖”体系。各单位也可设立对相关岗位、相关人员执行内部控制管理制度结果进行奖惩机制，促进各相关人员必须以服从大局角度出发，有效沟通、积极配合牵头部门开展工作。

（二）梳理经济业务的流程，明确业务环节

各单位可根据各自的“三定”方案，梳理六大经济业务领域各业务流程，包括业务目标、范围、内容等，将各个业务中的决策、执行、监督机制融入到业务流程的每个环节，细化每个流程中的岗位设置，明确职责分工。可采取“先民主后集中”的方式，各部门分别从两个方面单位层面和业务层面，先提方案，逐级汇总，然后通过讨论、调研后，进行科学的综合归纳，形成流程图。

必须注意的是应该单独设置内部控制的职能部门或确定牵头部门，建立起各部门之间在内部控制中的有效沟通协调和联动机制，要发挥单位纪检部门、内部审计的监督作用，同时可以采取内部和外部监督相结合方法，引入财政、审计、监察等部门进行外部监督，推进了内控建设的不断完善。

（三）系统分析经济活动风险，形成风险清单

主要可从两大方面着手，一方面从业务层面着手，重点关注分析六大经济领域各业务环节的风险情况；一方面从单位层面着手，关注分析组织架构和工作机制中风险情况。针对经济活动决策、执行、监督分离机制、议事决策机制、关键岗位责任制及关键岗位人员管理情况、资金使用、行政审批等权利比较集中的重点部位和关键节点，进行风险排查、分析、列出风险清单，风险排查要到具体岗位、具体责任人和具体工作环节。

（四）确定风险，建章立制

首先依据各业务环节及风险清单，进行定性或定量分析，或定性和定量相结合分析，确定风险等级，进行风险排序，对单位重要经济活动和重大经济活动风险，予以重点关注，采取更加严格的控制措施，确保单位不存在重大缺限。然后经过反复确认后，根据确定的风险，发现单位现有内部控制基础的不足之处和薄弱环节，结合单位定期组织廉政风险查找“回头看”，通过风险查找、分类等手段，找出应对策略，实施风险防范措施，以此有针对性地制定各项内部控制制度，着力解决现有各种工作规范和制度效用发挥不足，执行力和落实度不到位等问题。

（五）加强信息化建设

“麻雀虽小，五脏俱全”。各单位要衡量各种实际条件，选择适合本单位的方式、方法，“量体裁衣”，建立起“言之有理、行之有效”内部控制制度。单位在实施办公自动化、资产管理、账务管理、政府采购等的过程中，逐步将经济活动及其内部控制流程和措施嵌入到单位信息系统中去（有条件的单位可由咨询公司等机构代建信息系统）。既可以全面系统地开展内部控制工作，又可以减少实施过程中的人为因素，保护信息安全，有效地防范舞弊和腐败，提高公共服务效率和效果。