新形势下基层央行加强财务管理的调查与思考

当前，随着预算管理体制改革的不断深化及面临全面从严管理的形势和政策环境下，如何较好发挥财务管理对经济活动实现全面的财务控制和监督管理作用，是各级央行面临的一个重要而紧迫的难题。现阶段如何加强基层央行的财务管理，切实防控和化解财务风险，也是目前各级行重中之重的工作。

一、现阶段加强财务管理的现实意义

当前，面对新的政策环境，各级基层央行不断加强财务管理，充分发挥财务的专业职能优势，合理编制预算，如实反映财务状况，规范经费支出，提高资金效益，具有十分重要的现实意义。

1.加强财务管理是具体落实国家相关法律、法规与政策的具体体现，也是贯彻落实中央八项规定、依法治国的重要基础和必要保证之一。近年来，中央就惩治贪污腐败、纠正四风、加强作风建设等出台了一系列的政策、制度和规定，具体落实到各级行在一定程度上还是如何规范财务行为的问题。因此，新的形势和政策环境，对各级行的财务管理也提出了新的要求，作为具有较高职能性与综合性的财务管理必须积极适应，持续强化制度的刚性约束，进一步完善规范财务管理。

2.加强财务管理是目前央行会计财务工作转型的需要。当前，人总行提出了会计财务工作转型的目标，并出台了《中国人民银行会计财务工作转型规划》及《会计财务工作转型实施方案》，强调各级央行应创新矩阵式管理模式，促进财务与业务工作的有机融合，建立会计财务与业务部门的横向协调和合作机制，并强化预算对业务部门的引领作用。这就对各级基层央行的财务管理提出了新的挑战，传统的“记账、报账、算账”及以财务费用为中心的粗放管理方式已经不再适应转型的需要，因此，各级央行必须建立科学的财务管理方式，充分发挥预算对业务工作的引领促进和决策支撑作用，提高规范化、科学化的财务管理水平，才能为本行的正常、高效运转提供最优质的服务和最可靠的财力保障。

3.加强财务管理是提高内部监管水平的需要。财务的权利是一种最基本也是最主要的权利，财务管理直接影响到各级行在预算、分配和使用各环节管理及监督作用的发挥。因此，各级基层央行只有强化财务管理，积极构建良好的财务管理约束机制，才能进一步规范财务行为，财务监管和监督体系才可能真正发挥出应有的作用。

二、目前基层央行财务管理中存在的问题

目前，基层央行财务管理还存在一些不容忽视的问题，财务管理有所弱化，预算意识淡薄，内部控制不严，财务管理人员业务水平不高，风险规避意识不强等等，突出表现为：

1. 财务管理观念比较落后。目前，由于部分基层央行的干部职工对新形势下的财务管理理论和方法缺乏应有的认识和研究，因此，仍固有地沿袭陈旧的财务管理观念，认为单位的财务部门，仅是为各级行业务部门被动的服务工具，致使财务部门严重缺乏主动参与对行内业务工作的决策和管理，财务的预测、决策、控制、计划和分析等财务工具无法发挥作用，财务全面治理能力难以得以实现。

2. 财务预算管理意识淡漠。一是预算编制方法不科学。多年来，虽然财政部门要求部门预算编制采用零基预算法，但在实际操作过程中，基数法仍普遍被基层行所沿用(预算编制时大都采取的是“上年基数加增长”的方法)，这既没有充分考虑本行履职和承担的工作任务所需，也没有认真参考业务部门的发展计划和规划，只是简单地采用在往年预算的基础上增加一个系数的增量预算法，严重歪曲了预算编制的目的，直接导致编制的预算脱离实际；同时，预算编制基本上是由各级行的财务部门一手完成，忽视了对业务部门数据的参考和利用，从而导致项目论证不充分，带有极大的草率性和盲目性，编制的预算明显缺乏科学性；二是预算执行中支出随意性较大。基层行在预算实际执行过程中，不同程度地存在支出控制不严的情况，随意扩大开支范围，随意改变资金的用途，基本支出和项目支出界定不严，互相挤占挪用，致使预算编制无法发挥其作用，预算的刚性约束流于形式。三是预算评价制度尚未健全。目前，部分基层行没有很好地开展对预算绩效的全过程管理及对预算资金使用效益的跟踪审计，有的行即使开展了预算绩效评估，也是分析肤浅、简单评价，预算资金效益考核基本上是走过场，从而导致预算资金配套的项目难以取得预期的效益，预算资金很难发挥其应有的作用，

3.财务人员综合素质较低。当前，由于一些基层央行管理层尚未认识到财务管理的重要性，错误地认为财务管理仍是以简单的会计实务为中心，因此，选择的财务人员大部分没有经过专门化、系统化的学习，专业素质严重缺乏；有的行甚至缺乏专职的管理人员，财务管理的职能由会计人员兼职，导致财务人员综合素质参差不齐，专业水平不高，学习的积极性也不强。部分财务人员很少参加有益于提升自身业务水平与技能的培训活动，对国家相关法律法规了解不透彻，政策敏感性不强，并且执行效率较差，其专业能力和素质明显跟不上时代发展的步伐和新的政策形势的需要，无法履行好财务管理的职责；甚至有的个别行的财务人员把职业道德抛在脑后，在规定之外进行操作，严重缺乏财务风险意识。

4.内控效果明显乏力。一是内控制度不健全，导致财务风险时有发生。目前，由于部分基层行忽视建立较为健全的内控制度，导致财务管理内部控制体制缺乏通畅性，仅仅流于形式，无论是岗位设置还是人员的配置都缺乏合理性，不仅引起业务交叉，而且职责不明，致使财务风险时有发生。二是由于内控人员专业知识经验欠缺，内控风险意识淡薄，风险防范意识不强，导致在内控执行中一旦出现新情况、新问题难以妥善解决，达不到内部控制的实际效果；三是部分基层行设立的内控相关职能部门形同虚设，没有合理设置监督岗位，造成事前、事中、事后监督程序逐渐边缘化，使得权力的决策、执行、监督和制约性比较薄弱。同时，仍有部分基层行没有专门建立针对会计、财务人员的监督制度，也没有对平时的财务核算进行有效的控制，也存在一定的财务风险隐患。

三、加强基层央行财务管理的对策建议

针对以上基层央行财务管理中存在的问题，特提出以下的建议和对策：

1.树立新的财务管理理念。现阶段，基层央行干部职工必须树立新的财务管理理念，以适应新形势对财务管理工作提出的新要求。各级行财务人员要全方位转变财务管理理念，在思想上提高对新形势下财务管理重要性和必要性的认识，不断深入学习新的政策、制度，准确把握当前政治、财务形势，将各项财经纪律的要求贯彻落实到实处，充分发挥财务职能作用，为本行各项业务工作的开展及正常、高效运转提供充足的财力保障。一方面要突破传统的财务管理等同于会计的概念，从单纯的记帐、算帐、报帐转向预测、计划、考核、分析、参与决策、全过程控制等方面，将财务管理有效地渗透到各级行方方面面的工作中；另一方面要不断完善财务管理，提升财务管理层次，确立财务管理在各级行工作中的重要地位；同时，要树立风险观念，善于对政策、环境变化带来的不确定因素进行科学预测，有预见地采取各种防范措施，防患于未然，提高抵御风险的能力。

2.强化预算管理及执行意识。一是科学、合理编制预算。预算编制是一个“系统工程”，涉及面较广，它不仅仅是财务部门的工作，还必须要求各业务部门的共同参与和配合，财务部门通过沟通获取各部门的支持是必不可少的。通过两者的相互协调和配合，结合本单位的履职和业务发展及人员情况，采用“零基预算”编制方法，认真分析可能发生的重大支出需求，并以此为基础确定人员、业务经费水平，同时综合考虑内外部因素、历史和未来经济发展变化因素的影响来编制预算，才能确保预算编制的科学性、全面性、准确性。二是强化预算执行有效控制。在预算执行过程中，一定要对费用支出大户进行重点跟踪管理，发挥出预算的调控作用。首先，要将预算控制端口前移至预算的编制，从源头上控制预算资金的使用，杜绝无预算和超预算开支；其次，改变预算执行控制的方法。对项目支出不仅要控制总额，而且还要细化控制到每一个费用明细，提高费用开支的透明度，杜绝费用支出的随意性，要有效地控制住各项费用相互挤占和超支现象；同时，还要建立良好的预算奖惩制度，对预算执行情况的好部门进行奖励，以增强基层行干部职工执行预算的积极性。三是加强对预算的评价和监督。首先，要建立健全科学评价体系，广泛采用最低成本法、成本一效益分析法等方法对预算执行情况、支出的合理性、合法性及资金使用的效益性进行评估，为管理决策提供科学依据；其次，监督审计部门应依法对预算编制的合理性、执行的真实性及资金使用的效益性进行审计监督，提出意见和建议，不断改进和完善预算管理。

3.提高财务管理人员素质。一是要加强队伍思想建设。要强化对财务人员政治思想教育及法制观念教育，使他们熟悉并了解国家和各项相关的财经法规和政策规定，培养自觉遵纪守法的意识，使他们在工作中能严格依法依规办事，杜绝违规、违法行为的产生；二是要提升财务人员的专业素质。强化财务人员终身学习意识，通过定期的岗位专业培训和继续教育，不断提高他们的业务水平与专业技能，培养出能积极应对不断变化的政策和经济环境的复合型人才，由传统的“核算型”向“管理型”和“经营型”财务人员转变；三是强化财务人员的职业道德意识。通过职业道德教育，培养财务人员爱岗敬业，脚踏实地、务实求是、尽职尽守的良好职业道德意识，增强财务人员的工作热情，提高其创造能力，为本行的履职及业务工作开展提供优质的服务保障能力。

4.建立健全内控监督长效机制。在各级行财务管理的过程中，内控机制的建立无疑是重中之重的工作。因此，随着政策环境的变化，各级基层央行应及时建立健全行之有效的内部控制机制和监督机制，加强对资金的分配和使用等方面的监督。首先，各级基层央行干部职工应提高对内控制度的重要性意识，增强内控建设意识，构建良好的内部控制环境，这是确保内控制度得以健全和实施的重保证；其次，要完善内部控制制度体系建设，以强化对权力运行的制约和监督，防范财务风险。根据相关规定，要明确财务各岗位的职责和权限，确保不相容岗位相互分离，并实现岗位之间的制约和监督；同时，要规范财务各环节相关程序的流转和流程，并根据实际工作情况对财务管理的授权审批权限进行合理的细化，并研究制订风险的防范和管控措施，使得财务人员的各项工作均能得到更好的控制，内部控制制度真正落到实处；最后，要加强对内控制度的监管力度。各级行的审计部门要强化内部监督职能，优化检查流程，定期或不定期地对财务的内控制度进行检查，及时发现财务管理上的漏洞和薄弱之处，建立和完善内控制度，从根本上规范财务行为；同时，审计部门还应经常对内部控制制度进行评价，构建符合实际且能够进行量化操作的绩效考核评价机制，明确职责和权限。真正将监督制约的要求渗透到财务管理权行使的全过程，保证财政资金使用的规范性、安全性。

(中国人民银行长沙中心支行，湖南长沙410005)