外汇管理绩效审计的发展现状和建议

近几年，受外汇管理理念和方式“五个转变”及各项外汇管理改革影响，外汇管理方式由事前审批向事中事后监管转变，风险水平提升，传统内控监督方式难以适应新形势的要求。在“防风险、推改革”背景下，外汇管理部门深刻认识到内部审计工作转型的必要性。在内部审计转型中，绩效审计因其先进的审计理念和作用受到更多推崇，越来越多的外汇管理分支局进行了绩效审计方面的尝试和探索，积累了宝贵的经验。从外汇管理绩效审计发展情况看，仍存在较多制约因素，需要进行思考和解决，以促进外汇管理绩效审计更好的发展。

一、 外汇管理绩效审计发展现状

(一)存在合规性与绩效审计的矛盾认识

绩效审计主要是针对经济性、效率性、效果性的检查。在将绩效审计应用于外汇管理内部审计的最初探索中，工作人员自然而然认为绩效审计是完全区别于合规性审计的，二者是截然不同的、对立的，发展绩效审计需要彻底转变审计观念，抛弃合规性检查，在形式上依照国外绩效审计的方式、方法开展内部审计。在审计实践中，内部审计人员却发现，即使开展外汇管理绩效审计，对被审计外汇管理部门的活动进行经济性、效率性、效果性的评价，因外汇管理执法和监管的特定职能，合规性依然是内部审计不得不关注的重要方面。不能回避合规性检查，令人觉得外汇管理绩效审计难以“脱胎换骨”。因此，外汇管理绩效审计与合规性审计的关系存在较大争论，尚未真正捋顺二者关系。

(二) 外汇管理绩效审计增值效应较小

绩效审计的目标是实现改进。同样，外汇管理绩效审计更高层次的作用是实现组织价值增值。从已开展的外汇管理绩效审计来看，现阶段绩效审计最关注评价指标的设计是否科学、全面。因地域发展的不均衡，外汇管理分支局之间的管理活动也存在较大差异，较难设计统一适用的审计指标，使绩效审计缺乏较为一致的评价标准，难以进行跨区域的横向比较，限制了绩效审计结果的应用范围。另外，在审计实务中，审计人员根据审计方案和指标，获取审计证据，对各项审计指标进行打分，从而对被审计单位各项管理活动的经济性、效率性和效果性给出评价，是当前外汇管理绩效审计较为流程化的做法。这种做法下，审计人员往往局限于查错纠弊，侧重于审计的微观层面，强调了绩效审计中的“评价”环节，缺乏从更高层次、更加宏观的视角审视被审计单位外汇管理活动，一定程度上忽略了绩效审计的最终目标，即实现改进，对审计结论和报告中改进外汇管理活动的增值建议侧重较少，未能最大限度发挥绩效审计作为增值型内部审计增加组织价值的作用。

(三)专业型外汇管理绩效审计人才匮乏

各国绩效审计经验表明，绩效审计人员个人素质相当重要，必须拥有对相关活动进行检查和调查的能力，以及影响和改进绩效的能力。由于外汇管理的专业性，外汇管理绩效审计对审计人员存在更高要求，不仅需要具有专业的内部审计知识，还需对外汇管理的各项业务知识具有较为全面的了解，才能从一定高度审视外汇管理绩效审计的全过程，采取更加符合实际的绩效审计导向，设计更加科学的绩效审计评价指标，对审计程序和方法做出更加合理的安排，形成更加有价值的审计报告。现阶段，外汇管理绩效审计人员多为部门兼职人员，非专业审计人员，缺少专业、系统的审计知识，对外汇管理业务亦缺少全面详细的了解。因此，在外汇管理绩效审计实务中，探索内容多为涉及外汇管理工作的某一项内容开展绩效审计，如货物贸易外汇管理绩效审计。在现行外汇管理内部审计制度中，对外汇管理分支局的内部审计频率不高。在多年一次的内部审计中，单项业务审计远不能满足对被审计外汇管理分支局绩效情况全面掌握和实现改进的需求。外汇管理绩效审计尚缺乏具有较高审计专业知识和覆盖全局业务知识的高素质审计团队，来实现绩效审计发展的重大突破。

(四)尚未充分利用外汇管理信息技术优势

随着技术的不断进步，外汇管理非现场监管水平越来越高，多数业务办理、外汇执法、非现场监管等均通过信息系统完成，如货物贸易外汇业务监测系统、外汇案件管理信息系统等。外汇管理的大部分活动均体现在各类信息系统内，通过这些信息系统的系统显示内容和后台操作日志，即可更直观、全面的了解外汇管理分支局的管理活动。依托外汇管理信息系统，内审部门评价被审计对象的管理活动将更加便捷、准确、高效。因外汇管理系统较多，涉及系统应用权限、数据保密、部门间的协调等诸多问题，在外汇管理绩效审计中，外汇管理信息技术优势未得到充分发挥。

二、 相关建议

(一)转变观念，正确认识合规性和绩效审计的关系

虽然国际上认为政府审计分为合规性审计和绩效审计，并不意味着绩效审计完全与合规性完全绝缘，只是绩效审计所关注的不再仅仅是合规性问题，而是分三个更加具体的方面对审计对象进行审计，即经济性、效率性和效果性。在以上三个方面中，本身已蕴含了合规性要求。微观合规作为外汇管理的基本目标，合规性检查也理应成为绩效审计的内容之一。在涉及合规性的有些方面，没有合规，便没有经济性、效率性和效果性，如超出权限为涉外主体办理内保外贷业务，被审计对象办理的此类业务越多，则不能给出经济性、效率性和效果性的高评价，相反应是较低的评价，由于和政策要求相悖，被审计单位所进行的此类活动便无经济性可言，更谈不上效率性，甚至效果性可能是与外汇管理目标背离的。可见，在外汇管理绩效审计中，经济性、效率性和效果性本身已包含合规性要求，在审计实务中，需要将合规性有机的融入到各项绩效审计指标内，才能使绩效审计更加科学、完善，适应外汇管理绩效审计的实际发展要求。

(二)出台相关指南，指导外汇管理绩效审计发展

针对目前各地外汇管理绩效审计缺少统一标准、过于流程化、审计报告建议价值不高等情况，国家外汇管理局可根据外汇管理绩效审计的实践经验，组织研究编写外汇管理绩效审计实务指南，明确和传导外汇管理绩效审计的基础理念，指导外汇管理分支局如何开展绩效审计，如是以问题导向还是以结果为导向，对审计结论和报告作出质量要求等。同时，在指南中，应综合考虑地域差异，对相近发展水平的分支局进行划分，制定相对统一的评价指标和标准，便于对绩效审计结果进行评价，对管理活动提出建议实现改进，提高内部审计增值作用。

(三)注重培养，保障外汇管理绩效审计人力资源

一是在外汇管理系统内开展调查统计，对审计人员情况进行全面摸排了解，统计审计人员各自特长和欠缺之处，便于有针对性的开展培训和技能培养。二是通过业务竞赛等方式，筛选精通外汇管理业务的工作人员，吸收到外汇管理绩效审计团队中。三是建立外汇管理绩效审计人才库。将外汇管理系统内审计专业知识过硬和外汇管理业务知识精通的人员纳入人才库，进行有计划的培养，将人才库成员塑造为外汇管理绩效审计复合型人才，实现人力资源基础保障。四是挖掘外汇管理绩效审计权威人才。在外汇管理绩效审计发展中，挖掘绩效审计专业素养高、外汇管理业务面广又具有创新和实干能力的精英人才，予以着重培养，由精英人才带领人才库成员实现外汇绩效审计更高层次的探索和发展。

(四) 积极探索非现场审计，提高外汇管理绩效审计效率

依托外汇管理各项业务系统，充分利用外汇管理非现场监管的各项信息技术，大胆尝试创新，探索外汇管理绩效审计的非现场审计等。根据外汇管理信息系统管理办法，为内部审计人员在审计期间赋予相应的系统查询和日志调阅权限，制定相应的内部审计系统应用管理办法，在规范管理的同时，便利审计人员充分利用外汇管理信息系统，获取审计资源，高效开展绩效审计，且审计内容在全国具有较强的可比性，易于制定统一标准，推动外汇管理绩效审计在全国范围顺利开展。

(中国人民银行周口市中心支行，河南周口466000)