加入GPA对广东省水利行业的影响及应对策略分析

2018-12-07

金融经济 2018年12期

一、概述

(一)GPA的基本情况

GPA全称为《政府采购协议》(Government Procurement Agreement)，是目前最重要的政府采购国际法规，旨在促进各成员方开放政府采购市场，扩大贸易自由化。GPA最早起源于关税与贸易总协定组织在1979年制定的《政府采购守则》，随后不断扩大适用范围，到1994年形成了政府采购协议法律文件。由于关税与贸易总协定在1995年正式更名为世界贸易组织(WTO)，故1994年形成确定的政府采购协议也被称为《WTO政府采购协议》。2007年，政府采购委员会就GPA透明度等条款进行修改完善，使得对参加方的政府采购行为更具有约束力和指导意义。

GPA作为WTO框架下的一项诸边协议，目前共有15个参加方，43个国家和地区，约占WTO全部成员的四分之一，主要是发达国家和地区。而且各GPA参加方受GPA规则约束的范围也以各自的承诺为限，具体承诺体现在各自加入GPA文件的附录之中，附录中没有涉及的领域不受GPA的约束。

(二)我国加入GPA的进程

我国于2001年正式成为WTO成员国，同时承诺尽快加入GPA。2007年12月，我国正式递交申请书，启动了加入GPA的谈判。截至2014年底，我国已向WTO提交了加入GPA的第6份出价清单，在此次出价清单中，扩大了中央实体覆盖范围，增加了5个省(次中央实体已达19个)。同时列入了大学、医院和国有企业，工程项目全部列入出价清单，门槛价也降至参加方水平。这份出价清单范围已与参加方的一般出价水平大体相当，兑现了此前我国政府的相关承诺，这也意味着我国加入GPA的日子正逐渐临近。

二、广东省水利行业政府采购规模

(一)“十二五”期间投入和建设规模

“十二五”期间，广东省积极创新水利投融资体制机制，全省完成水利投资1250亿元，比“十一五”水利投资增长41%。列入国务院172项重大水利工程的汕头大围、榕江大围达标加固工程，高州水库灌区、雷州青年运河灌区续建配套与节水改造工程主体基本完成；韩江高陂水利枢纽工程、粤东灌区续建配套与节水改造工程开工建设；乐昌峡水利枢纽工程、湾头水利枢纽工程等相继建成；完成了病险水库除险加固1290座、海堤加固达标300公里，完成中小河流治理河长3765公里。

(二)“十三五”期间投入规模和发展目标

根据《广东省水利发展“十三五”规划》显示，广东省“十三五”水利建设投资规模约1803亿元。其中：水利防灾减灾建设投资622亿元；水资源保障建设投资340亿元；农村水利建设投资471亿元；水生态文明建设投资327亿元；水利信息化能力建设投资43亿元。到2020年，广东省要率先建成全国水生态文明建设示范省和水利信息化强省，水利现代化水平走在全国前列。

三、加入GPA对广东省水利行业的影响分析

水利工程属于国家基础设施建设范畴，资金主要来源于公共财政性资金，因此适用GPA规则。按照目前GPA参加方基本统一的门槛价，工程超过500万特别提款权(约相当于4000万元人民币)的项目，将对外开放，允许GPA参加方参与竞争。因此，加入GPA对广东省水利行业而言，机遇与挑战并存，将会对广东省乃至全国水利行业产生重大而深远的影响。

(一)机遇

1.促进水利工程PPP模式效益的发挥

广东省部分水利工程建设项目正在推行PPP模式，PPP模式属于行政特许合同范畴，由于目前市场竞争程度低，并不利于广泛推行该建设模式。如果能够通过双边或多边谈判，将PPP模式纳入GPA的规范范畴，不仅可以提高行政许可合同的市场竞争程度，还可以将GPA参加方的资金、技术引入到广东急需的水利基础设施建设中。

2.有利于促进水利行业企业提高经营管理水平

加入GPA以后，GPA参加方的水利水电企业将有机会在中国政府采购领域同国内企业展开公平竞争，在面临来自国内外企业激烈竞争的多重压力下，水利行业企业必须进一步改善经营管理，发挥核心竞争力，提高生产效率和质量，以适应市场形势的变化，才能在国内外政府采购市场中赢得一席之地。

3.为具备竞争优势的水利水电企业拓展国内外市场提供契机

加入GPA以后，广东省水利水电企业将有机会在更广泛的领域内和更深程度上参与国际竞争与合作。当前，广东省不少水利行业企业在人才、技术、产品和服务上具备国际竞争优势，这些企业在不断巩固国内市场的同时，也在进一步拓展国外市场。因此，我国可以充分发挥自己的比较优势，以加入GPA为契机，鼓励具备竞争优势的水利水电企业进入GPA参加方的政府采购市场，以获取更多的市场份额。

(二)挑战

1.对水利行业建设市场带来冲击

目前，广东省基本形成了较为规范的市场主体信用登记公开管理制度体系。据统计，广东省主动登记信用信息的勘察设计、施工、监理以及招标代理等各类企业达700家，这些企业对国内政府采购的依赖程度相对较强，一旦加入GPA，原有的依赖关系将会被打破，市场竞争加剧，必将挤占广东水利行业企业原有的市场份额。

2.开放部分重要水利工程项目的勘测设计服务将会对国家安全造成威胁

广东省作为我国改革开放的前沿，战略地位显著。重要水利工程项目勘测设计服务涉及的地形、地貌、水文、水情等资料均属国家机密。加入GPA，如果开放此类工程服务项目，将会削弱我国东南部水利基础设施工程的防护能力，进而对国家安全造成威胁。

3.进入成员方市场困难大，开放带来实质市场的不对等

由于目前GPA参加方主要为欧美等发达国家和地区，广东省水利水电企业进入这些发达国家尚未积累起足够的经验，进入难度很大。主要表现在：一是相当一部分成员方已渡过了水利基础设施建设的高峰期；二是对参加方市场环境、法律制度、政府采购程序及规则不熟悉，短期内难以进入。然而，广东省是我国对外开放程度和深度最大的省份之一，外方准入要求相对不高，且广东省在政府采购领域也尚未建立起系统的保护体系。因此，加入GPA在某种程度上将带来实质性市场开放的不对等。

四、应对原则与策略分析

(一)出价原则

1.积极应对原则

我国加入GPA谈判工作已开展约10年时间，广东省作为我国经济发达省份已经被列入次中央实体的出价清单，在此背景下，广东省应积极开展出价研究工作，在不影响国家及广东省整体利益的前提下，制定一份符合广东省实情的出价建议清单。

2.出价一致原则

财政部是我国加入GPA谈判的牵头单位，水利部是全国水利行业GPA研究的牵头单位。因此，广东省水利行业GPA出价清单应与财政部、水利部保持一致，并适度从严，以维护全局和行业利益。同时，为避免部分采购实体有的省列入、有的省不列入，而引起参加方关注，广东省水利行业的出价清单还应与其他省(市)出价保持一致。

3.安全底线原则

广东省南临南海，毗邻港澳，是我国重要的出海口，是改革开放的最前沿，而水利又是国民经济的基础，因此，对涉及国家安全的采购领域应坚决不予开放，或在国内保护措施相对成熟的情况下，择机适度开放。

(二)出价策略

1.对等开放策略

对等开放是参加方开放清单的一个突出特点，是参加方之间确定政府采购开放实体、项目、门槛价所遵循的基本策略。对等开放包括总量对等、项目对等、实体对等、门槛价对等。“十三五”期间，广东省水利建设将投入1800亿元，年均约360亿元。而大多数参加方已完成工业化进程，水利基础设施建设政府采购市场规模较小。因此，广东省水利行业出价可以采取缩小实体及项目开放范围，提高门槛价等方式实现总量对等开放。

2.组合出价策略

实体、项目、门槛价和例外排除条款在保护力度方面有强弱差别。总体来说，实体保护力度最强，项目保护次之，门槛价保护力度相对较低。因此，开放清单的调整，应首先考虑实体保护手段，然后是项目保护手段，最后才是门槛价保护手段。此外，这四个手段既可组合使用也可单独使用，还可以通过实体的细分、项目的细分、门槛价的具体设定和例外条款的明确列示，设计出最大化保护广东省水利行业利益的出价方案。

3.渐进开放策略

GPA允许参加方在非歧视原则框架内，根据本国或本地区经济发展水平，兼顾政府采购的社会性和经济性目标，自主决定对相关成员方开放的范围和程度。从GPA实践来看，无论是发达国家成员还是发展中国家成员的政府采购市场开放都是渐进有序进行的。加入GPA的谈判过程中，应充分充分运用GPA例外条款和对发展中国家给予特别考虑的条款，根据我国水利行业的发展状况，渐进有序地开放水利政府采购市场。