如何建设完备的养老体系

文/本刊记者 陈希琳 李雪娇 许亚岚

虽然全球在处理养老与经济发展关系上都没有满分的“成绩”，但各国养老事业发展都有特色之处。我国情况与其他国家不同的是，人口快速的老龄化将各种养老问题“同步袭来”，留给解决问题的时间却非常紧迫，因此我们必须从当下做起，全面做好全方位养老准备。

政府引领主导责无旁贷

伴随着经济的快速发展，老百姓在社会保障和改善民生上不断取得新进展、新突破。尤其是在社会保障持续扩大覆盖面的同时，各项保障待遇水平更是不断提高，那么对于养老服务和老龄事业来说，从“养儿防老”到“多层次养老服务”，需如何进行突破？

最美夕阳红·全国养老产业文化惠民公益工程组委会主任张运防在接受《经济》记者采访时表示，影响我国养老产业发展的因素，除了国家政策保障、资本介入之外，还与政府、企业、机构息息相关。

“产业的发展离不开国家关于养老产业政策的持续导向。相关政策的推出对于企业以及机构具有引导性作用，也会推动养老产业朝着科学合理的方向迈进。同时，产业的发展也离不开企业、社会资本的介入，资本的注入会引导产业的结构调整和合理化布局。”张运防表示，相关企业以及机构的智力帮助，也将引导养老产业朝着更适应老年人口需求的方向调整，避免资源重复利用与浪费，实现产业的高效率布局。而如何真正实现三者间的充分合作，对养老产业的可持续发展有着深远的意义。同时，在为老年人提供基本的生活保障和支援，满足养老、养生的物质需求的同时，又需要满足老年人日益增长的文化精神需求，实现社会全面协调、可持续发展，才是目前养老产业的最大课题，这需要养老行业的各个板块协调发展。

家国智库理事长叶伟春在接受《经济》记者采访时表示，当前对于养老市场出现的诸多问题，可以从五个方面入手解决：

一是政府要做好支持和引导养老产业健康发展的顶层设计，加大政策和资金扶持力度，落实养老服务标准体系建设，在全社会营造孝老敬老爱老的文明风尚和文化氛围；

二是进一步巩固居家和社区养老服务在养老服务体系中的基础地位，满足绝大多数有需求的老年人在家或社区享受养老服务的愿望；

三是养老机构、养老企业要和政府、医院等主体协同合力，在“医养结合”的制度设计、政策出台、风险管控、业务发展、标准落实等方面探索出符合当地老年人需求的模式，发挥信息化智能化在养老服务中的增值功能；

四是在城镇化发展进程中，要充分挖掘闲置社会资源，将城镇中废弃的医院和厂房，事业单位改制后腾出的办公用房，乡镇区划调整后的办公楼，以及转型中的党政机关和国有企事业单位举办的培训中心、疗养院及其他具有教育培训或疗养休养功能的各类机构等整合改造。

五是要积极引导社会力量参与我国养老事业和养老产业发展，激发市场活力和民间资本潜力，破除养老服务业发展瓶颈，在社会领域推进养老服务业简政放权、放管结合、优化服务，促进社会力量逐步成为发展养老服务业的主体，为满足我国人口老龄化社会的迫切养老需求贡献最广泛的力量。

长照体系建设刻不容缓

“风烛残年的等死队”，这一让人感到揪心甚至是心惊肉跳的词组，来自于社科院社会政策研究中心副主任、研究员杨团对于我国部分失能失智老人缺乏长期照护现状的无奈界定。杨团向《经济》记者表示，“十三五”时期，将设置独立的长期照护政策规划提上国家战略高度，排入重大议程，全力推进国家长照政策的基础建设，已经刻不容缓。

据杨团统计，中国失能失智人口发生率和增长率在全球最高。“目前，我国失能老年人口达4000万人，到2030年和2050年，将增长到6168万人和9750万人。而当下失能的4000万人尚未加入800万到1000万罹患老年痴呆症的失智人口、需要连续照护6个月以上的残障者和慢性精神病人。2017年我国的长照需求人口已高达6000万至7000万人。这相当于两个加拿大2012年的人口，是北欧5国2012年总人口的2.32-2.7倍。”

在中国这个巨型人口国家，失能失智人口需要乘以3才是家庭人口，这就至少涉及2亿多人。

但随之而来的是照护贫困的逐年加深。“照护贫困”（care poverty）是一种在收入贫困之外的服务的贫困，指因照料服务的资源不能满足照料需求所陷入的各种窘境。

在子女外出的城乡老年人家庭，“因失能致贫”的“照护贫困”成为新贫困的主要形式。杨团表示，不仅贫困家庭、就连经济较为宽裕的农民家庭也大量陷入“照料贫困”，失能老年人成了“风烛残年的等死队”，甚至引发了比收入贫困还要悲惨的因“照护贫困”而导致农村失能老人自杀率明显上升的危机。不仅收入贫困者必然陷入“照护贫困”，就连相当一批中等收入者也会陷入“照护贫困”。

这就为建构长期照护的社会政策理论提供了新概念。近年来，虽然中央和地方财政持续大规模投入巨额资金支持城乡新建老人院、老人公寓和敬老院，但效果堪忧。

当前，我国人口快速老龄化，养老金体系仍不够健全，如果仅由财政输血来支撑，对于国家财政将产生巨大的压力。因此，对于养老保障体系，除了传统的第一支柱的基本养老保险和第二支柱的职业、企业年金外，还应从其他方面进行补充。

杨团建议，制定国家长期照护战略，第一，要将长照从养老中独立出来，修正政策理念应是制定国家长照战略的基础。用养老涵盖甚至替代长照，导致政策靶向不准、结构失衡、人才短缺。

第二，整合民政、卫生、残联等涉长照的部门业务。长照领域的政策制定、实施和管理分属民政、卫生、残联、劳动和社会保障等多部门，导致理念与重点不一、管理标准不一、补助条件有差异、事权无法统一、资源难以统筹、服务零散切割。这些行政管理上的问题直接影响到技术和标准。

第三，构筑社区长期照护体系。杨团表示，将当前的社区卫生保健系统从长照预防的视角进行改造，可能是老龄、超老龄社会的一项具有重大意义的社会工程。

第四，制定统一的长照补贴政策。杨团认为长期照护保险的国际教训多于经验，而且制度成本很高，保费的增长很难预期。

第五，“十三五”时期应将长照人力资源规划作为重点。“当前护理员与需要长照护理老人的比例是1∶200，护理员供求缺口巨大。如果按照1∶10的比例计算，即一位护理员面对10位需要护理的老人，那么，也需要400万名护理员，是现在护理员总量的20倍。要将这400万人都培养成为有资质的护理人员，如果按照培养一个人要花费1000元成本计算，就需要40亿元。再加上护理员的持续教育，以及相关的人才如康复师、营养师、心理咨询师、社会工作者等的培训，100亿元甚至都是不够的。”在杨团看来，长期照护服务业将成为中国的头号人力资源产业。要发展这个头号人力资源产业，资金保障是必要条件。

健全养老保障三支柱

老龄化率迅速增长的同时，老年贫困问题不容忽视。按照世界银行人均每日支出1.9美元的贫困标准，基于中国家庭金融调查（CHFS）数据计算出中国的绝对贫困率为4.6%，高于巴西的3.7%、越南的3.1%和墨西哥的3.0%等。而60岁及以上的老年家庭的贫困率为5.9%，远高于60岁以下的非老年家庭的3.9%。养老保障就具有不可替代的作用。

中国养老保障有三支柱，第一是靠国家的社会保险制度，即公共养老金；第二是靠企业的养老金，即职业养老金；第三是靠个人主导的社会养老保险、商业养老保险，即个人养老金。从国际经验来看，三者的比例应该比较均衡，但在我国三支柱的发展并不平衡。

就第一支柱来看，现有的社会保障制度，可有效降低老年贫困率。根据CHFS数据计算，养老保险对贫困率有明显的抑制作用，基本养老保险可帮助中国22.6%的老年人脱离贫困。医疗保险对贫困率也有明显的抑制作用，相比年轻人，社会医疗保险则使得全国老年人贫困率下降3.3%，尤其是农村地区。

我国的社会保障体系设立之初主要覆盖城镇职工，并且基本上都是国企职工。2009年我国启动新农保试点，2011年启动城镇居民社会养老保险试点，2012年两项制度全面推广，2014年两项统一为城乡居民基本养老保险制度，并出台衔接政策。

截至2017年底，基本养老保险覆盖人数增至9.15亿。除了养老保险之外，工伤、失业、生育保险的范围也在逐年扩大，全民社保体系基本形成。

但从中国居民的需求来看，仅靠政府财政支持的第一支柱还做不到全覆盖。中国养老金融50人论坛秘书长、中国人民大学公共管理学院教授董克用告诉《经济》记者，我国第一支柱的替代率已经从改革初期比较高的70%-80%，降到现在的46%，而国际上认为50%是个警戒线。

董克用表示，过去是采取现收现付的模式，由在职的一代人缴费给老人，虽然有很多优点，但在人口老龄化的情况下遇到了很多挑战，经历过老龄化的发达国家的经验告诉我们，单靠过去的采取现收现付的第一支柱无法满足老年人美好的退休生活需要。“其次，我们的第二支柱覆盖面也很小，只有不到9%的职工有企业年金。”

中金研究部策略分析师、副总经理王慧也对《经济》记者表示，一方面是财政承担的压力大，而且随着老龄化加速，这一压力会更大。虽然我国基本养老保险总体有结余，但是已经于2014年开始收不抵支，近几年征缴收入与支出的差额进一步扩大，2017年收支缺口达到了4650亿元，财政补贴持续增加，2017年财政补贴达到8004亿元，占财政支出的比例升至4.0%。

另一方面，较高的缴费费率给企业和个人都增加了负担。根据世界银行公布的2017年全球企业综合税率排行榜，中国以67.3%的综合税率在全球190个有数据经济体中名列第12位，远超世界均值40.5%。从结构看，企业税占税费前利润的比例为11.1%，在全球比较中并不算高，但是人工费率却相对高昂，这里主要就是企业缴纳的五险一金。

要解决一个近14亿人口的大国养老问题绝非易事，一个完善的多支柱的养老保障体系是必须的。自世界银行1994年首次提出养老金三支柱模式以来，很多国家都以此为目标调整和改革本国的养老金体系。

作为补充养老保险的二、三支柱发展缓慢，单支柱结构稳定性和持续性可能都会存在问题。

西南财经大学经济与管理研究院院长甘犁对《经济》记者称，当前，我国人口快速老龄化，养老金体系仍不够健全，如果仅由财政输血来支撑，对于国家财政将产生巨大的压力。“因此，对于养老保障体系，除了传统的第一支柱的基本养老保险和第二支柱的职业、企业年金外，还应从其他方面进行补充。”

“在养老保障体系中，充分、合理地发挥第三支柱的作用尤其重要。”华安基金首席战略官王毅对《经济》记者表示，观察养老保障更多依赖于政府的所谓“高福利”国家，第三支柱个人退休账户即IRA的发展壮大，对国家在世界经济体中保持持续的竞争力，起到十分重要的作用。“个人养老储蓄投资的发展壮大不仅将大大增强社会养老保障的基础，亦将深刻改变人们的工作理念和生活方式，社会经济发展的基础将变得更加扎实。”

甘犁向记者分析道，一方面，从政府的角度来看，第三支柱个人税延养老金制度可以成为养老保障体系的有力补充。第三支柱通过政府直接对个人进行税收激励，提升国民自我养老储蓄的积极性，并且通过合理的市场化投资运营，将养老储蓄转化为投资，实现养老资金的保值增值，拓宽国民养老收入来源，有助于减轻公共养老金压力和政府的财政负担。

另一方面，发展“以房养老”很有必要。从老百姓的角度来看，经济条件较为宽裕的老年人，可以通过合理配置资产，实现资产的保值增值，从而有效补充养老资金。

对中国家庭和美国家庭的资产配置进行对比，可以看到，流动性较差的房产在中国家庭资产中的占比为65.3%，远高于美国家庭的36.0%。中国家庭尤其是独居老人家庭的资产结构中，房产占比更是高达83.7%。“若城镇家庭房产每年能产生3%的净收益，会给家庭平均带来约2.5万元的收入，占家庭总收入的1/4。全国贫困率由原来的4.8%下降至4.4%，老年人贫困率由原来的5.9%下降至5.5%。城镇贫困率由原来的1.1%下降至0.5%，城镇老年人贫困率由原来的1.4%下降至0.6%。”甘犁表示，如何将家庭的房产利用起来，使其产生较高的效益，对我国养老金融来说具有较为重要的意义。

二、三支柱作为非强制的补充养老保险一般都需要税收优惠作为激励政策。王慧认为，要划转国资充实社保，除了三大支柱作为缴费型养老金之外，还要增强社会保障基金的保障功能。

“提高资金的投资和使用效率是增强养老保障的优选之策。”王慧还表示，部分国家提高养老金保障能力的方法包括延迟退休年龄、降低替代率、提高缴费比率、增加财政转移支付等，但是这些方式无非是降低了国民的养老水平，增加了代际支付的压力，而唯有提高养老基金的投资效率，不仅可以增强养老金的保障能力，甚至还能反补财政开支，降低税费压力。

过去我们很重视储蓄养老，现在我们要改变这个观念，把储蓄养老变成投资养老。董克用举例说，“都说中国人存了很多钱，美国人不存钱提前消费了，其实这个说法不准确，如果从银行储蓄来看，美国人确实没存钱，但如果从养老金来看，美国人制度化地存了一大笔钱”。以2017年为例，美国三支柱加起来存的钱有26万亿美元，相当于美国2017年GDP的近150%，而我国同口径计算，2017年存的钱相当于GDP的6.7%，“美国人没有把钱放在银行储蓄上，而是放在资本市场上进行投资，不要觉得或许理财就差了1%，1年看不出来什么，10年、20年利滚利，美国人通过复利效应就存了一大笔钱”。

中国养老保障有三支柱，第一是靠国家的社会保险制度，即公共养老金；第二是靠企业的养老金，即职业养老金；第三是靠个人主导的社会养老保险、商业养老保险，即个人养老金。

做大做强养老FOF

做大做强养老保障体系的第三支柱，除了国家的税优政策，个人养老储蓄资金的投资增值是一个至关重要的因素。王毅表示，实践证明，公募基金是普通民众参与资本市场分享经济发展成果的经济而有效的途径，是个人养老储蓄投资的理想选择。“例如在美国，个人退休账户将近一半的资产投资于共同基金，取得了非常好的长期增值效果。”

在美国基金发展史上,养老金的入市对共同基金的发展壮大起到了举足轻重的作用。我国自从今年3月证监会发布实施《养老目标证券投资基金指引（试行）》以来，市场已经上报了超过50只养老目标基金产品。

养老目标基金在发展初期主要采用基金中基金即FOF的形式运作，这也是海外目标日期基金的运作形式，目前美国、英国都将目标日期基金设定为默认投资产品，其鼓励采用成熟稳健的资产配置策略，控制基金下行风险，追求资金长期稳健增值。

王毅认为，鉴于当前国内资本市场的发展阶段和个人投资者的成熟程度，比较其他基金产品，基于资产配置的、风险进一步分散的养老目标FOF基金会是个人养老储蓄资金的一个相对适合的投资工具。“期待未来会有更多的公募基金产品纳入个人养老储蓄投资的范围。”

养老目标基金为个人养老储蓄投资者提供了一种有效的资产配置解决方案，为个人养老储蓄投资者解决了一个棘手的问题，即资产配置的纪律性问题。王毅告诉记者，大量的实证研究发现，基于对市场预测的大类资产灵活配置整体上不仅无效，而且增加了投资风险和成本。个人投资者更是普遍犯一些常识性的错误，而且几乎总是追涨杀跌，在错误的时间进出资本市场，导致出现如基金挣钱基民不挣钱的现象，对长期投资收益造成莫大的伤害。“投资理论和实践都证明资产配置有明显的优势，但这种优势只有假以时日才能充分体现。”

当然，国内FOF的发展仍面临很多挑战,如子基金信息披露不及时、投资风格不固定、基金经理变动频繁；股票市场“熊长牛短”波动大；个人投资者习惯于银行理财产品“刚兑”，对基金投资风险辨识不清晰，追求短期收益，跟随市场波动申赎，都会干扰FOF基金长期投资风格的形成和养老FOF产品的发展。太平基金产品管理部负责人陈豪告诉《经济》记者，美国从1985年首只公募FOF诞生，到FOF基金市场份额进入爆发期也历经近15年。

当下，我国老百姓应该说刚刚解决温饱，对于养老储蓄和养老投资这种需求还不是特别强烈，武汉大学金融证券研究所所长董登新对《经济》记者称，老百姓更多的热衷于短期投资的收益，追逐投机、短炒，在家庭理财和投资上仍然是急功近利的，这是我们推广第三支柱养老金非常困难的一个方面。“第三支柱的个人养老金产品，国家给政策，金融机构来开发，从创新、研发、设计的角度讲，技术层面和政策层面都没有问题，关键是国民的养老意识能不能转变，这需要一个引导的过程。”

同时，不管是养老目标的证券投资基金，还是个税经营的商业养老保险，最终能不能吸引到投资者，最核心、最关键的就是投资收益让投资者心动，长期投资收益要稳定，收益不能太低。现在养老目标基金和个税经营的商业养老保险的推出还是雷声大、雨点小，这是第二个难点。

此外，长江养老保险首席经济学家俞平康对国内养老FOF持谨慎乐观态度，他对《经济》记者称，“公募基金长期的商业模式是做相对收益，有一个业绩基准，只要交易后的业绩要胜过这个业绩基准就行，哪怕这个基准是负的，而这种模式在养老基金上就不适用，因为养老目标基金本身追求稳定的绝对收益，这并不是公募基金的强项，人才储备、收费结构等都存在问题”。