谈判愈艰难 经济挑战大白皮书公布后的英国脱欧进程

文/中国现代国际关系研究院欧洲研究所副所长 刘明礼

2018年7月12日，英国政府就“英国与欧盟未来关系”发表白皮书，是迄今为止英国政府对脱欧立场进行的最系统和清晰的阐述，显示脱欧进程发展到了新阶段。白皮书的公布，是否意味着英国政坛在争论不休两年后终于在脱欧问题上达成共识？白皮书的立场能否为欧盟所接受、能否为达成脱欧协议铺平道路？在脱欧过程中，英国能否有效防控经济风险？

英国脱欧战略是否已经明确

自2016年6月英国脱欧公投起，甚至在公投之前，英国民众以及政界就针对是否脱欧、脱欧是弊大还是利大争论不休。“留欧派”认为欧盟大市场对英国经济至关重要，脱离欧盟得不偿失；“脱欧派”坚持要收回国家主权，不愿再服从欧盟各项规定与管理。即便公投结束后，两派的分歧也未能弥合，因而“二次公投”的声音不绝于耳。在首相特里莎·梅明确表示不会举行“二次公投”的情况下，就如何脱欧，英国又形成了“软脱欧派”和“硬脱欧派”。前者主张尽可能留在欧盟单一大市场中，为此愿意付出继续遵守欧盟部分规定的代价；后者强调要完全退出欧盟，全部收回国家主权，然后重新缔结与欧盟的关系。两派各有各的民意基础，在议会和政府也各有代言人，由于分歧明显、实力相当，脱欧公投两年后，英国仍然没有清晰的谈判立场。

此次白皮书的公布比预期时间晚了几个月，也让各方充满期待。白皮书公布后，虽然首相特里莎·梅表示政府内部“立场一致”，但英国外交大臣鲍里斯·约翰逊、脱欧事务大臣大卫·戴维斯及其副手史蒂夫·贝克相继辞职，显示出各方意见很不一致。白皮书长达近百页，核心内容强调英国与欧盟的经贸联系，主张成立“货物自由贸易区”，被认为更多代表了“软脱欧派”的立场，因而引起了约翰逊和戴维斯这些“硬脱欧派”的不满和抵制。在白皮书公布后，为了能使其在议会通过，特里莎·梅又全盘接受了“硬脱欧派”议员提出的修改意见，可见特里莎·梅也是艰难地在两派之间寻找妥协方案。由于特里莎·梅此前曾提出“威胁”，如果保守党议员坚持反对白皮书，可能导致大选提前，所以“硬脱欧派”提出的修改案变动有限，主要内容得以保持。也可以说，白皮书是在首相威胁提前大选的高压下才勉强获得议会通过的，立场上的分歧并未真正得到弥合。

除“硬脱欧派”的不同意见外，一些“软脱欧派”也有担忧和疑虑。根据白皮书，为避免爱尔兰与北爱尔兰之间出现硬边界（即设有海关征税、边境口岸、检查站、检验检疫等实体边界基础设施，配备边防力量，有实体边界标识的状态），英国计划在货物贸易方面与欧盟“保持现状”，也就是留在单一大市场。但在服务贸易方面，英国则需要与欧盟重新谈判，预计将会面临一定的进入壁垒。而服务贸易占英国GDP的79%，尤其是伦敦的金融业，对上述问题倍感忧虑。虽然此次白皮书已经通过，未来英国与欧盟签署的脱欧协议，还需要英国议会表决，到时各方不同意见又将汇集在一起，能否通过也是未知数。正如爱尔兰总理利奥·瓦拉德卡所言，“英国政府对任何形式的脱欧方案都难形成明显的多数支持”。

能否为脱欧协议铺平道路

英国脱欧公投已经过去两年多，距离2019年3月底英国正式脱离欧盟的期限也越来越近，脱欧谈判进展却如此缓慢，主要原因在于英国始终拿不出清晰的谈判立场。此次白皮书出台后，英国方面也希望这能成为脱欧协议的基础。但这可能是英国单方面的想法，从欧盟的角度看，脱欧白皮书和脱欧协议是两回事。

白皮书发布后，欧盟脱欧谈判首席代表巴尼耶公开表示，需要时间对白皮书的内容进行评估，看是否具有可操作性和可实现性。这可能是比较委婉的表态。从白皮书的内容和欧盟其他官员透露出的信息看，这份白皮书很难得到欧盟方面的认可和积极反馈。有欧盟高级官员表示，“白皮书不会成为双方谈判的基础”。

比如，在谈判棘手的爱尔兰边界问题上，欧委会官员在阅读白皮书后认为，英国仍然没有给出具体的解决办法。英国不想爱尔兰和北爱尔兰之间建立硬边界，要求不能把北爱尔兰单独划在欧盟的关税同盟之中，如果这样的话就意味着“分裂英国”。按照英国的要求，如果要把北爱尔兰留在关税同盟，解决办法只能是把整个英国都划进来，然后由英国代征进入欧盟商品的关税。欧盟显然不愿意轻易给英国关税同盟的待遇，更不愿把征收关税的权力交给英国。另外，英国在白皮书中只表达了自己的诉求，但对于欧盟关心的人员自由流动问题，却没给说法。

欧盟委员会已经要求成员国、欧盟居民以及企业，为2019年3月底的“无协议脱欧”做好准备。事实上，2017年秋天，欧委会就成立了一个“准备工作组”，对欧盟的现有法律进行评估，看哪些地方需要修改，以缓冲“无协议脱欧”的冲击。从时间上看，英欧双方需要在今年10月的欧盟峰会前达成脱欧协议，才有足够时间给欧洲议会和英国议会审批。欧委会则认为，对到期前达成协议“没有任何把握”。

当然，此前在英国和欧盟谈判过程中，双方还达成了一个“过渡期”的协议。协议指出，在2019年3月底至2020年12月底的这段时间，英国虽不是欧盟成员国，但与欧盟的各项关系保持不变，意味着人员、资金、商品等仍可自由流动，英国也继续遵守欧盟的各项规定。但上述意向仅仅是一个“君子协定”，没有任何法律保障；从理论上，任何一方都可以不遵守这个协议。如果到时谈判失败导致双方矛盾激化，“过渡期”协议也存在被废除的可能。

英国能否避免经济大幅下滑

关于脱欧谈判，除了时间紧迫外，英国日益严峻的经济形势也在给政府增添压力。2018年以来，英国多次下调经济增长预期，预计今年仅能增长1.4%，明显低于2016年和2017年的1.9%和1.8%。从GDP结构上看，导致经济增速下滑的直接原因是投资和消费都出现疲软。数据显示，英国私人消费增速从2017年第一季度的2.5%，下降至2018年第二季度的0.8%；同期的固定资产投资增速从4.5%下降至1.4%。同时，受脱欧公投以后英镑贬值和石油价格反弹等因素影响，英国2017年平均通胀率是2.6%，预计2018年平均水平约为2.4%，远远高于2016年1%的水平。这说明脱欧进程的不确定性已经对实体经济产生了影响。

如果未来一段时间谈判仍然进展缓慢，甚至出现上面讨论的“无协议脱欧”情况，英国经济进一步下滑的风险会继续上升。欧盟英国脱欧首席谈判官巴尼耶曾警告，如果离开欧盟关税同盟和单一市场，英国将会面临不可避免的贸易壁垒。英国剑桥计量经济学会2018年1月公布的研究报告显示，在未达成脱欧贸易协定的情况下脱欧，英国到2030年将流失近50万个就业岗位，以及近500亿英镑（约合4441.55亿元人民币）的投资，英国经济产出相比留在欧盟中下降3%左右。

在经济下滑的形势下，英国的经济政策也面临新的挑战。

在财政政策上，金融危机后，英国虽然未发生债务危机，为回避金融风险，也大规模削减公共开支，降低财政赤字和政府债务。但是，持续多年的紧缩政策在社会层面也引起了一定的争议。英国财政研究所警告称，由于英国政府削减福利支出，2021年前，英国将新增40万贫困儿童。英国红十字会也认为，财政支出削减和公众对公共服务的高需求，导致英国的医疗系统正面临“人道主义危机”。此外，反对党也借机对保守党政府发难。工党领袖科尔宾将去年格伦费尔公寓火灾归咎于政府削减预算，认为“当你把当地政府预算削减了40%的时候，我们在安全上会付出代价”。

在货币政策方面，金融危机后，英国通过宽松的货币政策维持经济稳定，2008年起将基准利率从5.25%一直降到2016年的0.25%。2009年3月，英国央行还出台了量化宽松的货币政策来刺激经济。但在2017年11月2日的货币政策会议上，英国央行宣布加息，将基准利率从0.25%提高至0.5%，为金融危机后英国央行首次加息。但在经济出现明显下滑的形势下，英国央行货币政策“正常化”的步伐也被打乱。今年初，该国央行曾暗示继续加息，但截至目前尚未采取进一步行动。

总的来看，自白皮书公布后，脱欧进程进入了新的阶段，但未来的谈判恐怕会更加艰难，甚至存在“无协议脱欧”的风险。英国经济将来或许会面临更严峻的挑战。