小产权房的合法化利弊分析及对策建议

张晓雪

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

目前我国正处于经济转型期，工业化和城市化也在迅速发展，城镇人口迅猛增加、各个城市规模也在不断扩大，房价持续攀升等多方面原因导致小产权房的快速发展。虽然国家明确规定，城镇居民不允许购买“小产权房”，但因其较低的价格依然能获得不少消费者青睐，小产权房问题在商品房供需不平衡中日益凸显。国务院发展研究中心公布的“383”改革方案中提到，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，可以按照不同情况补缴一定数量的土地出让金解决已经形成的小产权房[1]。但由于小产权房问题还涉及农民土地利益分配、土地与市场政府垄断等诸多问题，造成小产权房问题难以解决。本文就是通过小产权房的背景，分析小产权房合法化的利弊，根据现有小产权房的处理方式提供合理的建议。

一、小产权房存在的背景和原因

（一）房价不断攀升

小产权房最大的优势就是其价格低廉，中国房价持续攀升，很多一二线城市相继出台了相关限购、限贷或限地价等政策，但依然阻止不了房价的飙升。价格上的迅速上涨与居住需求之间的不平衡，是小产权房产生巨大发展空间的原因之一[2]。与在同等区片的商品房相比，小产权房是商品房价格的1/2，甚至1/3，价格低成为了小产权房最大的优势。中国经济社会虽然快速发展，但随之而来的是发展不平衡所带来的种种问题，大城市房价的上涨速度远远超过了居民工资上涨幅度。政府也相继出台了一系列相关政策来解决中低收入居民的住房需求，例如修建廉租房、经济适用房等保障性住房，但由于我国保障性住房体系还不够完善，对于庞大的住房需求而言是远远不够的。在我国房价居高不下、保障房源较少的背景下，中低收入者不得不去考虑入手小产权房。

（二）城乡二元土地制度

小产权房问题的根本原因，在于城乡二元土地所有制，导致集体土地使用权不能进入一级市场流转，我国《土地管理法》明确规定，对集体和个人使用土地的进行用途限制，若建设占用土地，必须进行土地性质变更，将集体土地转变为国有土地[3]。市场经济的快速发展，村集体对集体土地没有完全的处分权，必须经由政府征收，再由政府进行高价拍卖，集体土地征收价与市场价之间巨大的差额，行成“同地不同价”的情况。这种巨大的差额带来了潜在的获利机会，使不少农民集体为了获得更高利益自行开发出售小产权房。

（三）政府监管不到位

虽然中央政府对小产权房的态度一直是严令禁止，但是小产权房在市场上一直存在且数量呈上涨态势。一方面，由于大部分农民文化水平低，对法律知识缺乏认识，认为小产权房的开发和出售不会触及法律，还有部分农户虽然意识到小产权房是违法的，但存在法不责众的心态；另一方面，政府的监督管理存在一定的问题，从小产权房萌芽阶段到小产权房的增长阶段，没有形成预警机制，导致小产权房在很多地方快速发展，数量众多，巨大的拆迁难度和拆迁成本让政府在管理小产权房问题上困难重重[4]。此外，有些地方政府甚至自身为了获取利益，放任小产权房的建设，从而导致小产权房的大量产生。

二、小产权房的合法化利弊分析

随着小产权问题逐渐成为热点，小产权房是否应该合法化以及小产权房可能带来的影响，社会各界有不同的观点。

（一）小产权房的利益

1.小产权房有助于拉低房价。小产权房兴起的原因在于城市过高房价，如果没有城市中房价平稳，也不会存在小产权房的问题。反过来，小产权房的快速发展，也会对过高房价起一定的抑制作用。近年来，政府和国家有关部门对土地的实行严格的管控，房地产市场呈现供不应求的态势，导致城市房价不断攀升，过高的房价与收入之间巨大的矛盾造成中低收入人群购房成了大问题。而与此同时，城市的住房保障系统还未建立，这就带动了小产权房的发展[5]。虽然法律明令禁止小产权的买卖，但小产权的存在在一定程度上增加的住房供应，缓解了房地产的供不应求。所以说，小产权房的出现一方面可以增加房屋的供给量，另一方面可以起到抑制城市商品房价格的作用。

2.增加农民收入。对农村居民和乡镇集体而言，小产权的开发与出售所带来的利润是巨大的，与其通过出让土地获得土地补偿款，不如通过小产权房来获得几十倍的收入。农民通过开发并出售小产权房能获得高额的土地增值收益，虽然与商品房相比较少，但确实是增加了村民的收入，改善了农民的生活水平。同时，对于购买小产权房的人来说，以较为低廉的价格获得住房，虽然没有房屋所有权证以及其他的保障，但与商品房在使用方面并没有太大的差异，购房者生活水平是明显提高的。

（二）小产权的弊端

1.扰乱房地产市场。目前我国很多地方都存在小产权房且数量众多，高额拆除成本和资源浪费使得国家在短期内无法对小产权房市场的进行彻底有效的解决。由于小产权房本身就是非法的建筑，不具备产权，必须要合理地整治。如果允许其大规模的入市，一方面，就意味着大量的农村土地将进入房地产市场，农村土地的减少，这将对国家安全造成威胁；另一方面，大规模小产权房入市，还会拉低当地房价，严重扰乱房地产市场秩序，影响经济正常有序的发展。

2.破坏城市规划。开发和销售小产权房是违反城乡规划法的，无疑会破坏现有城乡土地的利用规划和城市建设格局[6]，小产权房属于城市违章建筑，不具有产权，难以管理且质量得不到保障，那么购买者的权利无法受到法律的保护。并且近年来国家正在严厉整顿小产权房项目，部分城市对小产权采取“零容忍”的态度，很多在建的小产权房可能面临停工甚至拆除，巨大的风险使得购房者可能拿不到房，同时又损失一大笔钱。

3.增加管理难度。小产权房虽然能一定程度上解决城镇中低收入阶层居住需求，但随着国家相关部门的明确规定，要将严重影响城乡规划的小产权房进行清理。这些违法的小产权房势必会进行整顿，或拆迁或改为保障性住房，但由于涉及人数多，利益广，政府实施整顿的难度不小。同时，小产权房本身是有村集体自行建设，其质量难以得到保障，监管和后期维护，都会给政府管理带来困难。

三、各地处理小产权房问题的方式政策

从2011年以来，明显感觉到政府对小产权房政策越来越严厉。随着土地的日益稀缺和政策的收紧，如何合理解决小产权合法化的问题，不同地区解决小产权房问题的方式也不同。

（一）没收小产权房改建为保障房

小产权房的快速发展也暴露出我国住房保障体系的缺失，通过将小产权房按照合法的规定程序改建为保障房，不仅可以缩减政府在住房保障体系的资金投入，同时也可以增加保障性住房的供给量。例如，河北石家庄出台的《关于加快保障性安居工程建设的实施意见》中，率先提出强制没收小产权房改建为保障性住房，并指出，可以把部分符合一定条件的小产权房，通过补办手续和缴纳税费后，纳入经济适用房、廉租房等保障性住房体系中。

（二）分情况对待小产权房问题

小产权房情况复杂，牵涉多方利益，对于早已有居民入住的小产权房的处理也更困难，根据不同情况分类处理成为一些城市的选择。例如深圳市针对小产权房出台了《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》，其中提出可以根据不同的情况，分给予确权、临时使用、拆除或没收等不同处理方式。小产权问题的治理，关系到我国城市化建设，小产权的存在必须是合理合法的，通过分类处理将更为灵活的去治理小产权房，有利于保障多方利益。

（三）严格清理拆除

小产权房属于违法占地、违章建筑，极大地影响了土地利用总体规划和城乡建设规划，按照国土资源部和住建部的要求，很多城市在小产权房问题上采取强硬态度，坚决严厉打击，依法查处。例如，北京市高度重视小产权房问题，针对新增的小产权房项目采取“零容忍”的态度，严格清理拆除。海口市自2013年以来，开展清理和整顿小产权房的专项向东，对多地的小产权房进行拆除，不仅对在建小产权工程进行拆除，甚至对已经入住的小产权房更是严格清理。

四、对于小产权房问题解决的建议

《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》明确规定，通过非法征收程序转变土地性质、将集体土地出让、出租用于非农建设或城镇居民在购置宅基地、农民住宅或‘小产权房’等情况的，是无法登记发证的[7]。从法律角度看，所谓小产权房都属于违章建筑，得不到国家部门办法的房屋所有权证书，建设、销售小产权房严重违反法律法规，扰乱市场秩序，损害群众利益。国家对小产权房也高度重视，对在建和未售的小产权房严令禁止，但是对现有已存在的小产权房的处理上还没有明确的方案出台。在今后小产权房的整顿处理中，有以下几个方面需要注意。

（一）实行先清理、再治理的方式

小产权房不只是对开发者而言，特别是对于购房者来说是关乎其自身利益的大问题。在当前的情况之下，严令禁止小产权并对现有小产权房屋严格拆除，这是不符合广大中低收入阶层的利益，也是社会和谐发展的客观要求。全国小产权房遍布城市广且情况复杂，涉及千家万户的利益问题，小产权房问题如果解决不好，必然会导致房地产市场长期不稳定，同时也对我国城乡一体化的发展形成阻碍，影响社会发展。所以，在现行小产权房问题的解决过程中，单纯地用取缔的方法加以禁止并不利于问题的解决，应当采取先清理、再治理的方式。从制度供给层面提出有效的、富有针对性的相关政策可有效地遏制小产权房问题的漫延，从而引导市场健康发展。

（二）区别对待小产权房问题

在处理现存小产权房过程中，针对现存占用耕地和占用集体建设用地的两种类型小产权房有不同的解决途径。对于占用耕地进行开发建设小产权房的情况，应该严格禁止并实行强制拆除。而利用农村宅基地或建设用地开发的小产权房，虽然也是违法的，但是可以通过合法程序，将其纳入住房社会保障体系之中，此类住房如果进行拆毁，会造成资源的巨大浪费，纳入住房保障体系中，不仅可以增加城市保障性住房的供应量，还对城市商品房价格具有抑制的作用。所以，这种区别对待的方式对现存小产权房的解决途径具有一定的实践意义与参考价值。

总之，小产权房的管理和规范工作应通过区别对待的方式来推进，根据具体情况具体分析，但在原则上和法律上不能放开，避免简单粗暴的方法来激化矛盾，应妥善解决问题，维护弱势群体的利益。

[1]郭剑夫.“383”改革方案广受关注[J].新城乡，2013，(9).

[2]程蕾，白玉静，李华.我国小产权房的各方利益博弈及影响——以济南市小产权房为例[J].理论探索，2013，(4)：114-115.

[3]赵海萍.小产权房合法化问题的立法探讨[J].湖南农业大学学报：社会科学版，2009，(2)：101-106.

[4] 邹宁.浅谈小产权房的合法化[J].法制与社会，2013，(22)：240-241.

[5]商晨.基于共有产权视角的小产权房治理探析[J].中国土地，2015，(12)：22-24.

[6]陈殿臣，王树静，谢兵可.小产权房存在的问题与对策分析[J].中国市场，2015，(52)：166-167.

[7]霍太莹，于恩东，李斌.浅谈关于农村集体土地确权登记发证的若干意见[J].城市建筑，2013，(20)：280.