农村征地行为引发的治理困境及对策研究

林子阳

摘 要：农村土地特别是城郊农村土地的征地拆迁冲突使拆迁矛盾成为社会首要矛盾，且是各类社会矛盾的集中爆发点，严重者还导致危及社会稳定的群体性事件，每年数万起该事件中一半的引发原因是征地拆遷。农村征地冲突事件表明农村征地冲突治理陷入困境。我们不应当简单照搬西方治理理论来分析和解决中国农村征地冲突，其治理还是应当回到冲突各方主体本身，剖析它们的博弈过程和博弈选择，才能找到更符合中国农村的征地冲突突破困境的思路，这也是国家治理能力现代化改进社会治理程度、化解基层社会矛盾和稳定农村社会秩序的要求。

关键词：农村征地行为；治理困境；对策

农村土地特别是城郊农村土地的征地拆迁冲突使拆迁矛盾成为社会首要矛盾，且是各类社会矛盾的集中爆发点，严重者还导致危及社会稳定的群体性事件，每年数万起群体性事件中的大部分是由征地拆迁所引发。农村征地冲突事件表明农村征地冲突治理陷入困境。各级政府逻辑目标存在复合性。其一，各级政府应做土地利用总体规划，满足公共利益需要，促进城市快速发展。其二，寻求地方财政与职务政绩等自利目标。税费制度改革之后，地方财政来源受到严重影响，土地开发既可以改善地方财政收入与地方政绩，也有利于地方官员个人政绩累积、考核与升迁。其三，维稳目标。如何平衡利益分配、有序完成对农村征地在不同层级政府视野中的重要性是有差异的。正是因为不同层级政府在三重理性逻辑目标之间的博弈，形成了它们在征地冲突中的独特复合型行为逻辑。

一、农村土地征收冲突中相关主体行为及博弈复合性

农村土地特别是城郊农村土地的征地拆迁冲突使拆迁矛盾成为社会首要矛盾，且是各类社会矛盾的集中爆发点，严重者还导致危及社会稳定的群体性事件，每年数万起群体性事件中的大部分是由征地拆迁所引发。农村征地冲突事件表明农村征地冲突治理陷入困境。各级政府逻辑目标存在复合性。其一，各级政府应做土地利用总体规划，满足公共利益需要，促进城市快速发展。其二，寻求地方财政与职务政绩等自利目标。税费制度改革之后，地方财政来源受到严重影响，土地开发既可以改善地方财政收入与地方政绩，也有利于地方官员个人政绩累积、考核与升迁。其三，维稳目标。如何平衡利益分配、有序完成对农村征地在不同层级政府视野中的重要性是有差异的。正是因为不同层级政府在三重理性逻辑目标之间的博弈，形成了它们在征地冲突中的独特复合型行为逻辑。

（一）利益相关者分析

农村集体组织逻辑目标存在复合性。农村集体组织是村民选举出来的村党支部和村委会，在多数征地冲突事件中，“村两委”并没有体现出根本上的行为与立场差异。就村委会而言，它在“乡政村治”的农村基层治理体制下具有三重身份且具有复合性特征。第一，它是村民认可的代理人，承担着向基层政府反映农民想法要求和意见的职责。第二，它是接受乡镇政府指导的政府代理人，村干部接到基层政府下达的征地任务和具体指标后，需要做的是尽力完成政府布置的任务，至于完成的过程与方法，政府并不干预。第三，独立的理性经济人角色。村委会掌握着办理本村公共事务和公益事业、调解民间纠纷以及协助维护社会治安的实际权力，存在一定范围的寻租操作空间，在缺乏硬约束条件下，村干部有谋求私利的动机与行为。村集体组织和村干部的“三重角色”及其复合性造就了村委会隐瞒征地信息等行为逻辑。

农民试图同时得到短期内和长久征地收益。土地是农民生产生活的重要生产资料，也是农民身份认同与社会定位的基准。征地虽然给予农民一定的经济补偿，暂且不论补偿标准是否合理，“失地农民”这一术语就表明其丧失了身份归属，在社会保障体系不完善的情况下，农民是征地中的最大利益受损者，一旦有关土地征收的行政命令出台，农民不得不将对未来的收入来源与生活预期寄托在征地补偿上，仔细计算失去土地之后的经济损失、生活保障以及疾病与养老等所需要的预期补偿总额，然而，这些预期往往难以得到满足。

（二）利益主体之间的博弈

农村征地冲突通常具有完整的酝酿与演化周期，不同主体之间的交互博弈贯穿其中。在征地冲突酝酿阶段，农民与村委会、政府之间的交互博弈行为：隐约知情与主动隐瞒。当相关主体没有意识到权利与资源占有分配不公时，“就不会表现为表象的对抗性行为，冲突可能一直处于潜在的隐蔽状态”。当处于信息优势和土地掌控权地位的基层政府与村集体组织已经达成征地决策时，居于信息劣势地位的农民不会意识到这一决策对自身利益的影响。村委会的“政府代理人”和“理性人”角色主导了其“刻意隐瞒”“含糊其辞”“责任推诿”等行为逻辑，拒绝听取村民意见，利用职位之便私自动用公章、材料造假等方式达到实质性征地目的，导致村民不满情绪累积，酝酿矛盾和冲突。

（三）利益相关者的博弈策略

征地冲突中的主要利益主体都会努力采取行动争取自身最大利益，但是，不同主体的策略选择因其博弈地位有很大差异，且会随着他方的博弈策略变化而调整。在中国基层社会治理过程中，村委会和乡镇政府拥有更大的决定权，它们对土地、资源和规划信息的掌握程度远高于村民。在土地开发中，村民弱势而被动，但也不甘心合法权益受到损害，他们会提出自己的疑问和利益诉求。村委会和基层政府面对疑问和诉求的回应方式和回应态度，直接影响村民可能采取的博弈行为和策略，进而决定了征地冲突的演化方向。事实证明，如果没有积极地态度和建设性的“双赢战略”，最终解决征地冲突问题时不可能实现的，但在现实征地冲突中，处于主导地位的主体往往采取的是激化策略与对抗策略。

二、陆丰市乌坎村的征地与管理问题

陆丰市乌坎村村委会在集体土地的征用和买卖方面没有听取村民意见，土地补偿标准极低，村民对集体土地开发的利益诉求和抗争维权先后经历了与村委会、政府之间的数次博弈。2011年9月21日超过2000人的村民队伍到陆丰市人民政府集体上访，冲突升级，出现小规模打砸抢现象，警方抓捕了数个村民，矛盾激化，大规模警民冲突爆发，村民失望之下遂设置路障“封村”。2011年12月20日，时任广东省委书记汪洋对依法依规处置村民诉求作出重要指示，广东省省委和广东省人民政府成立驻乌坎工作组，调查村民提出的土地、财务、村委换届选举和村干部违纪违法等问题，最终涉事地块被收回、查实原村委会违规违纪，村民撤除路障与哨卡并选举新村委会，事件平息。

（一）农村征地冲突治理主体的简化

农村征地冲突及其演化表明，集体土地征用及其冲突治理并不是一个村集体内的自治问题，政府是实质上的单一治理主体。当征地已成定局，焦点就转换为征地补偿标准问题，它应当是“乡政村治”的核心任务之一，然而，村委会在农民利益代理人、政府代理人和理性经济人三重身份上，其重心从来都不是村民利益。为了按时完成征地任务，村委会一般倾向隐瞒或回避征地及补偿信息，避免村民有时间和空间与政府讨价还价，一旦征地信息泄露，就采取各种手段要求村民服从，可以说，在维护村民利益方面，村集体组织是缺位的。

（二）简化农村征地冲突的治理工具

在村民与村委会、基层政府的博弈过程中，存在许多导致征地冲突激化的因素，如金钱为主导的征地补偿模式、程序正义的制度建设缺失和对村民诉求的回应方式僵化等，但是政府很少考虑在土地征收冲突治理中选择适应性治理工具。在发达地区探索的“土地换社保”等新型征地补偿模式尚未大规模推广之际，现阶段多数地区农村征地补偿仍然延续的是“一次性货币补偿”模式，这种“一锤子买卖”很难为村民提供未来生活所需要的安全感，村民不得不采取各种措施尽最大限度来降低未来的不确定性，这也导致了这样一个局面：征地补偿已经达到法律所能允许的最高标准，但是村民仍然期待通过抗争得到更多征地收益。村民除了通過抵制获得更高的征地补偿标准之外，还通过抗争来了解自身的权利。

三、农村征地治理的对策

我们需要用“复合治理”替代“单一治理”，改变单一的行政管控模式，建构复合治理的层次结构，综合运用经济工具、沟通工具、程序工具和管制工具等全方位复合治理工具，改变村民行为，实现征地目标。

（一）以治理思维替代行政管控思维

如果基层政府与村委会面对村民的合理诉求沉默以对或置之不理，激发村民实施对抗策略后，又习惯性地以“维稳”作为冲突的处理逻辑，将村民抗争定性为“寻衅滋事”“少数人的阴谋”等，体现的是传统政府管理社会的线性行政管控思维，凭借既定合法性权威、依靠自上而下科层体系的行政命令对社会实施控制和管理，其反映的是传统“官本位”思想，认为村民、民众都应当无条件服从政府命令和决策，否则就是“刁民”，这种思维已经不符合现代社会管理需求，更与服务型政府理念背道而驰。在社会发展新形势下，村民的维权意识与法治观念都有了极大提升，传统的线性行政管控思维已经无法适应新时代的治理需求，应当合理替代，不仅注意多个利益相关主体角色与目标的复合性，还要关注多个利益相关主体的博弈策略选择，以“共赢”的策略替代“零和”博弈思维主导的“激化策略”或“对抗策略”，以化解矛盾。

（二）构建复合治理主体的分层网络

农村征地多元主体的角色与目标存在复合性，但是征地与征地补偿标准决策主体的单一性决定了征地过程很难考虑村民权益，埋藏下征地冲突隐患。为了与多元利益主体及其博弈的复合性相适应，应当建构有层次的复合治理主体，即以政府为治理中心，社会组织、媒体、村集体组织和村民等其他主体分散在政府外围，形成治理主体网络，各主体之间以政府为连接点建构协商机制。在征地时，成立以上级政府为中心、地方各级政府为下级链接组织，以村委会为重要杠杆、村民为有力协商主体，以媒体等社会其他组织为监督主体的复合治理主体网络。在村委会履职过程中，加强村党支部建设，进一步发挥大学生村官作用，实现对村委会的监督与制衡，避免村委会隐瞒征地及补偿信息。

（三）综合运用多方位复合治理工具

不同工具针对不同问题满足不同需求，综合使用可有效改变村民行为，顺利达成征地目标。对农用地做合理经济补偿，包括对征地的短期货币补偿、宅基地占用后的住宅安置以及村民长远发展需要就业、社会保障等。村民失地后的初始安置和经济过渡以及村民未来生产生活的可持续性保障。短期和长期经济补偿相结合，有效回应了村民的短期和长期发展需求。指导村集体组织及时利用微信、微博传播征地信息，入村庄宣讲土地规划与征地政策，公开征地流程和补偿方案。通过及时政策宣传和舆论引导，回答村民质疑，消弭不公正情绪。有助于村民了解征地及其补偿情况，意见和诉求能够得到顺畅表达，防止村委会隐瞒信息、激化矛盾。建立有效的信息传递机制，召开征地补偿与安置政策的村民大会，建立有效运转的协商平台与沟通渠道、建立征地冲突纠纷的协调处理机制。让村民切实感受程序正义，避免村民利益受损产生不满情绪，尊重村民知情权和表达权，增强其对土地规划和城市建设的认同感。弥补现行法律法规对征地流程程序性的匮乏，防止村集体组织和基层政府忽视被征地农民意愿、知情权以及操控征地程序等现象发生。纠正和惩处征地过程中发生的违法违规行为。严厉打击征地过程中滋生的专业打手和替人平事的“混混”组织，禁止村集体组织和村干部为达成征地任务的违规、违法行为。惩处能够确保程序正义，尊重村民合法权益，缓和不满情绪。

四、结语

农村征地是现行法律和土地所有权制度框架下为城镇化供给土地的最有效方式，但却成为转型期各种社会矛盾的集中爆发点，其根本原因就在于行政机构征地行为的指导理念与原则出现了偏差。长久以来，对农村征地一直奉行单一治理主体和治理工具构成的传统管控模式，正是农村征地过程中多元利益主体互动博弈的复合性与传统治理模式的单一性之间的矛盾在农村征地冲突治理中造成了困境。我们需要用“复合治理”替代“单一治理”，改变单一的行政管控模式，建构复合治理的层次结构，综合运用经济工具、沟通工具、程序工具和管制工具等全方位复合治理工具，改变村民行为，实现征地目标。

参考文献

[1] 丁琳琳，吴群，李永乐.新型城镇化背景下失地农民福利变化研究[J].中国人口·资源与环境，2017（03）.

[2] 郑晓茹，陈如.征地冲突中农民的“套路式”抗争行为：一个解释的框架[J].湖北社会科学，2017（02）.