论失信“黑名单”制度的法治化

文/王伟

王伟 中央党校政法部经济法室主任，教授

失信黑名单制度对违法失信行为实施信用联合惩戒，对违法失信行为形成社会制约，为营造诚信环境奠定了基础，是社会信用体系建设的基础性措施之一。失信黑名单制度法治化是构建失信惩戒机制，实现社会共治的必然要求和努力方向。

所谓失信黑名单（以下简称“黑名单”），是指行政机关、司法机关以及其他组织依法归集严重违法失信的自然人、法人或其他组织的信息形成的，并向社会公示的严重违法失信行为人的清单或名录。当前，我国的信用建设蓬勃开展，为实现国家治理体系和治理能力现代化，营造良好的诚信环境，奠定了坚实基础。其中，将严重违法失信行为人列入黑名单，实施信用联合惩戒，对于严重违法行为形成了强大的社会制约，为解决诸如“教科书式的老赖”等较为突出的不诚信问题提供了重要方案，维护了社会公平正义。然而，由于中央立法尚未对黑名单制度规定统一规则，而对黑名单具有约束力的规则又散布在不同的法律制度中，黑名单制度的统一法律规制仍然薄弱。在实践中，个别地方或部门对于黑名单的列入或惩戒等方面，还存在者列入不够慎重、过罚不相当甚至有损人格尊严的行为，黑名单亟须纳入法治轨道。黑名单制度实现高度的法治化，这是建设法治中国的必然要求，也是当前信用建设的努力方向。

域外经验：黑名单制度是惩戒严重违法失信行为的有效措施

在不同的国家和地区，尽管法律制度、文化传统等存在较大的差异，但要求社会成员诚实守信，却可谓一个普遍接受和公认的基本价值观，少有分歧和争议。因此，基于诚实守信的基本价值观和社会共识，屡屡违法失信的人必将为其不当行为而受到社会的鄙视，付出沉重代价，在投资交易和社会交往方面都受到极大的限制，可谓寸步难行，这种来自于社会的强大力量，可谓一种威力巨大的联合惩戒。其中，黑名单制度是对严重违法失信行为实施惩戒的一种重要做法。目前，很多国家和地区在涉及重大社会公共利益的领域，都将黑名单制度作为一项重要的管理和惩戒措施。

美国在涉及政府供应商的交易、国家安全等领域，比较重视采用“黑名单”制度，如美国入境黑名单、政府采购供应商黑名单、外国资产管理办公室（OFAC）黑名单、食品药品监督管理局（FDA）黑名单、律师执业黑名单等。以美国政府采购供应商黑名单制度为例，其“取消资格”制度就非常有特色。根据政府采购法的有关规定，有两大类事由将可能导致供应商被取消参加政府采购资格。一类是采购事由，包括：与采购相关的刑事犯罪或民事判决表明供应商缺乏商业诚信；供应商严重违反合同条款，故意违约或者履约失败等。另一类是法定事由，主要包括违反平等雇佣条款、违反劳动法以及违反环境保护法律法规的行为。一旦供应商被政府机关列入政府采购黑名单，那么该决定将对所有政府机构的政府采购产生约束。此外，在政府采购领域失信，也可能导致其在获得政府利益的其他场合也受到限制。

部分国家或地区的立法中，也存在类似黑名单制度的条文。如：日本的《食品安全法》中规定，公布会导致健康受损的健康食品产品名录；韩国主要是涉及到了交易所科斯达克市场黑名单制度。我国台湾地区《药事法》规定了对违规药物广告的负责人及药品名登报公告，《银行法》中规定了对违反法令有碍健全经营的金融机构的公开处理等。

中国实践：黑名单制度法治化是信用建设的基本方向

构建失信惩戒机制，是我国开展信用建设的重要思路。早在十八届三中全会上，中央就提出“惩戒失信”的重要方针，而在我国十三五规划中也明确提出“健全守信激励与失信惩戒机制”这一任务。十九大报告中关于“健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度”等要求，也重在强调构建信用惩戒体系。国务院在《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》中，将构建守信激励和失信惩戒机制作为社会信用体系建设三大基础性措施之一。党的十八届三中全会提出“建立健全社会征信体系，褒扬诚信、惩戒失信”，党的十八届四中全会提出“加强社会诚信建设，建立健全公民法人组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制与违法失信行为惩罚机制”。

根据失信惩戒的相关政策，近年来，我国从中央到地方，从行政机关到司法机关，从公权力主体到私权利主体，都在构建或尝试构建不同行业不同领域的黑名单制度。我国黑名单制度的基本目标，是实现有效的信用约束和失信惩戒。黑名单制度针对的是严重违法失信行为，是失信惩戒的一种重要形式，一般表现为对违法严重失信行为进行信息公示，实施信用约束和惩戒。从我国黑名单制度的实践来看，以公开违法失信行为为目的的黑名单制度，对于约束和限制违法失信主体的行为，实施信用联合奖惩，维护公平正义，发挥了巨大的作用，效果非常显著。当前，黑名单制度作为一项重要的制度创新，对于惩戒违法行为，保障交易安全，实施社会共治，构建良好社会信用，都具有较强的现实意义。

当前，黑名单的制度化程度越来越高。相关部门根据本领域、本行业的实际情况，制定和完善黑名单制度的相关制度，从而体现法治的基本要求。如：最高人民法院发布的《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》；国家工商总局局所发布的《严重违法失信企业名单管理暂行办法》等。这些制度，为我国未来实现更加严格的法治化奠定了扎实的实践基础。

厉行法治，是国家制定黑名单制度的基本遵循和政策要求。在黑名单制度方面，比较重要的政策性文件之一就是国务院发布的《关于建立完善守信联合激励与失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）。该《指导意见》就联合信用奖惩的法治化、规范化提出了基本思路。指导意见提出了“依法依规，保护权益”的法治原则，严格依照法律法规和政策规定，科学界定守信和失信行为，开展守信联合激励和失信联合惩戒。建立健全信用修复、异议申诉等机制，保护当事人合法权益。《指导意见》还提出，要加强法规和制度建设等方面的具体措施，要求继续研究论证社会信用领域立法；加快研究推进信用信息归集、共享、公开和使用，以及失信行为联合惩戒等方面的立法工作；按照强化信用约束和协同监管要求，各地区、各部门应对现行法律、法规、规章和规范性文件有关规定提出修订建议或进行有针对性的修改。

经过多年的实践，我国已提出了黑名单制度法治化的基本思路、实现路径和具体方案。这集中体现在中央政府信用建设牵头部门所出台的相关文件和政策方面。2017年11月，国家发展改革委、人民银行公布《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》（以下简称“红黑名单指导意见”），提出了完善守法诚信褒奖和违法失信惩戒的方向和具体路径，旨在建立健全红黑名单管理与应用制度，规范各领域红黑名单的认定、奖惩、修复和退出，构建守信联合激励和失信联合惩戒大格局，推进国家治理体系和治理能力现代化。红黑名单指导意见提出了“依法依规，审慎认定”的法治原则，要求按照“谁认定、谁负责”的原则，根据相关主体行为的诚信度和发起联合奖惩的必要性，研究制定各领域红黑名单统一认定标准，依法审慎认定红黑名单。红黑名单指导意见还提出，要完善法律法规，加快研究推进信用立法工作；各地区、各部门要按照强化诚信约束和协同监管要求，对现行法律法规规章和规范性文件有关规定提出修订建议或进行有针对性的修改。此外，红黑名单指导意见也对黑名单的认定标准、认定程序、共享和发布、联合惩戒、信用修复、重点关注对象警示机制、黑名单退出机制、保护市场主体权益、加强个人隐私和信息保护等方面，构建了一整套完整的法治保障措施。

未来方向：黑名单制度的严格法治化

当前，实现黑名单制度的高度法治化，既是党和国家的政治倡导和政治要求，也是建设法治国家的必然要求和重要内容。因此，从中央到地方的各个部门在制定黑名单时，都必须要遵循党和国家政策的基本要求，遵循现代法治原则，注重将相关政策转化为具体立法，确定相应的立法规范。制定黑名单过程中的违法失范行为，既是对党和国家政策的违背，更是对法治秩序的破坏。

从法治建设的要求来看，制定统一的社会信用立法，统一黑名单法律规则，是信用建设的基本方向和必然趋势。当前，司法机关实施黑名单制度的法律根据较为充分。我国《民事诉讼法》第255条规定：“被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境，在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。”最高人民法院据此制定了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》。行政机关实施的黑名单制度，法律根据则相对分散。我国宪法、立法法、行政处罚法、行政强制法等法律法规，从不同的角度为构建黑名单制度提供了基本的法律规定。例如，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）就为黑名单制度提供了重要的法律根据：（1）不得违法减损权利或增加义务。《立法法》第82条规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。（2）不得超越本级政府的事权范围。《立法法》第8条对中央和地方立法权限进行了明确规定。基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度，基本的民事制度、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大的法律来规定，地方性法规不能设定。未来，我国黑名单制度的法律规则需要进一步整合、提升和强化，形成高度统一的黑名单法律规则。

根据我国当前法律法规、政策以及实践的要求，我国正在以现代法治理念为引领，将黑名单制度逐步纳入更加严格的法治轨道。笔者认为，信用黑名单制度的法定构成要件应当包括：

第一，黑名单列入标准法定。从我国目前信用建设的实践来看，要求明确黑名单的列入的标准要由相关部门依法进行论证和决策，并向社会进行公示，取得更大的社会共识。黑名单的重点在于规制重大违法失信行为，包括：严重危害人民群众身体健康和生命安全的行为；严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为；拒不履行法定义务，严重影响司法机关、行政机关公信力的行为；危害国防等。在具体执行过程中，很多地方和部门注重通过采用清单的形式对黑名单标准予以列明，从而使社会公众能够更加明确黑名单的列入标准和违法失信的法律后果，。

第二，黑名单实施主体及惩戒方式法定。在将相关违法失信主体列入黑名单时，实施主体应当具有法定职权，并根据法律所赋予的法定方式实施惩戒，不得超越其职权范围。

第三，黑名单必须接受民主监督。对于拟列入黑名单的违法失信主体，要求向社会予以公示，接受社会公众的评价和监督。

第四，黑名单实施程序法定。黑名单制度应当以完善的程序机制作为保障。对于列入和移出红名单以及相应的内部决策和外部公示等程序，都强调要予以明确规定。

第五，救济机制法定。鉴于黑名单制度属于一种较为严厉的惩戒措施，因此实践中注重赋予相对人救济权利，保障其合法权益。由此，对于被列入黑名单的主体享有相应的知情权、异议权、信息更正权、信用修复权等；对于错误列入或错误实施惩戒，被列入黑名单的人员提出异议的，应当及时进行审查和纠正。同时，被惩戒的对象也可以通过相应的行政复议、行政诉讼等机制寻求救济。