浅谈新时代推动我国绿色发展的财税政策应用

段喜峰

（陕西省铜川市耀州区财政国库支付局，陕西 铜川727100）

一、新时代绿色发展理念的深刻内涵

以习近平同志为核心的党中央提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，是在深刻总结国内外发展经验教训基础上提出的，是对中国特色社会主义发展规律的新认识、新概括，是致力于破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势的冶本之策，是实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的必由之路。

绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活向往的重要体现。随着发展步伐的加快和发展体量的增大，我国资源约束趋紧、环境污染加重、生态系统退化、发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重要瓶颈。生态环境恶化及其对人民健康的影响已成为我们的心头之患，人民群众对清新空气、干净饮水、安全食品、优美环境的要求越来越强烈。只有坚持绿色发展，才能建设美丽中国，解决人与自然和谐共生问题。党的十九大报告强调，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好文明的发展道路，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设格局。

党的十八以来，习近平总书记在不同场合多次强调要积极推动绿色、循环、低碳发展，提出中国将把推动发展的着力点转到提高质量和效率上来，下大力气推进绿色发展、循环发展、低碳发展，把转方式有效融入绿色循环低碳发展之中。习近平总书记所强调的绿色、循环、低碳发展，其目标指向就是实现我国经济社会的可持续发展。习近平总书记关于生态文明建设的系列重要论述是我国全面建成小康社会的重要行动指南，为建设美丽中国、实现中华民族永续发展指明了前进方向。

二、绿色财税政策的主要内容和作用

绿色发展离不开经济政策的支持，尤其是绿色财政与税收政策。绿色财税作为一种新的发展理念，目前正逐步被社会所接受，财税政策对推进生态文明建设产生了积极作用。“十二五”以来，我国实施积极的财政政策，注重运用政策工具支持生态文明建设，推动绿色发展。

（一）发挥财政转移支付的作用，促进构筑安全生态

主要体现在中央财政不断加大均衡性转移支付力度，在进行指标测算时充分体现生态环保因素，对生态资源丰富、环境脆弱敏感地区在生态保护、排放控制、污染治理等客观上造成的财政减收增支缺口予以相应支持。同时，从维护国家生态安全角度对重点生态功能区的环境质量要素进行评价考核，实行专项补助，建立了奖惩机制。

（二）设立专项资金，解决突出的环境问题

目前，主要设立了大气、水、土壤等专项资金，主要满足重点区域或领域的水资源、土壤、大气等的保护和治理资金需求。专项资金采取按因素法切块方式分配，由地方结合本地区实际确定支持重点，统筹用于最需要的领域，逐步建立起激励约束机制，确保环境质量提升。

（三）优化财政奖补政策，支持生态保护与修复

在持续实施退耕还林还草、天然林保护工程等基础上，实施草原生态保护奖补政策，实施山水林田湖生态保护修复工程等，这些措施对环境治理、生态恢复等起到促进作用，中央财政的投入力度不断加大，奖励政策推动建立了生态保护修复的新模式。

（四）强化财税政策引导作用，促进绿色低碳循环发展

结合中央提出的供给侧结构性改革等目标任务，中央财政围绕去产能、支持循环经济、培育绿色发展新动能等方面出台实施了一系列政策，引导重点行业和企业节约能源消耗，减少污染排放，助推绿色发展。

（五）完善税收政策，发挥税收杠杆调节作用

通过推进税制改革，完善税收政策，绿色税收制度体系对促进资源节约、环境保护的调控作用日益显现。设置环境保护税，在企业所得税、增值税、消费税、资源税等主体税种中纳入绿色生态元素，优化引导机制，强化调控调节，促进生态文明建设的财税政策体系正在加速构建。

我国在推动绿色发展，构建绿色财税制度体系方面进行了积极努力，取得了显著成效，但现行政策体系还需进一步完善，政策效应还需进一步强化。目前存在的主要问题：一是政府承担的环境治理支出责任偏重，市场主体责任未有效落实；二是生态保护补偿机制不够健全，生态保护区与受益区间的利益协调有待加强；三是环境污染防治尚未形成合力，财政专项资金绩效有待提高；四是绿色税制肩负多重功能，多部门协调面临挑战；五是政府、社会与市场在环境保护中的利益关系不清晰。

三、构建绿色财税体系，助推绿色发展

（一）完善绿色财政政策

1.完善“绿色GDP”核算体系。绿色经济的健康发展，需要建立一套全面覆盖环境资源经济的统计指标体系，将经济增长与环境保护统一起来，并对政府绩效进行科学评估。近年来，面对能源危机与气候变暖的新挑战，“绿色经济”“低碳经济”等可持续发展模式进入实践阶段。“十二五”以来，我国各级政府不断强化包括资源节约、循环经济、环境保护、社会管理等目标任务完成情况的综合评价考核，为绿色GDP推行创造了条件。建立绿色GDP的核算体系，有利于实现从高消耗、高污染、低产出向低消耗、低污染、高产出转变，并能为实施“十三五”规划纲要中的绿色发展政策提供基础和依据。譬如，通过绿色核算制定绿色资源价格，建立环境税收体系；通过绿化GDP，为建立符合生态文明建设的绩效考核制度和国家生态补偿体制提供依据。所以，现阶段应完善绿色GDP核算体系。

2.建立健全生态补偿制度。一是发挥财政支出政策的作用。生态环境具有公共物品属性，政府应在生态补偿中起主导作用。增加对企业和个人的政府补贴，应根据地域特点，制定出具有普适性的生态补偿支出机制，特别注重省以下转移支付机制设计的科学性，减少交叉补贴等，加快建立与环保部门的部门间协调机制，并积极探索在均衡性转移支付中纳入生态因素。二是增强绿色补贴功能效应。绿色补贴是政府给予市场主体以激励其进行环境保护或资源节约活动的某种形式的财政支付，对市场主体实行绿色补贴政策，能在一定程度上兼顾公平与效率。一方面，财政补贴要引导、鼓励更多的市场主体参与到绿色生产中；另一方面，要鼓励绿色消费，促进消费者使用节能环保产品。同时，改革能源消费补贴方式，适当调整能源补贴中不同能源的补贴比重，通过在一定程度上打破垄断、引入竞争等方式，推动相关垄断国有企业改革，提升国有企业的活力和竞争力。注重利用财政政策引导调动企业绿色环保创新的积极性，改变补贴方式，加大补贴力度，优化补贴效果。

3.完善绿色采购制度。目前我国的政府绿色采购制度还有待完善，主要表现在绿色采购法律缺失、绿色采购清单覆盖范围不够、绿色清单调整不及时、监管不力导致绿色采购效果不佳等。要完善绿色采购制度，一是要加快建立绿色采购相关法律法规，尤其注重法律法规和政策规章之间的协调性与可操作性；二是要推动绿色采购清单的科学化，着力扩大绿色采购清单的覆盖范围，在节能环保产品等基本绿色采购的基础上纳入涵盖工程和服务类的项目采购，并保证绿色采购清单的动态调整，以充分及时地反映绿色技术产品的最新成果等；三是要在预算监督方面建立政府绿色采购的监督、评估与信息公开体系，采购预算的编制应体现绿色采购的政策取向。

4．推进PPP模式的应用。绿色发展需要政府的干预和引导，但是政府干预一定要适度，要更多地通过培育市场来逐步推动社会绿色发展。而目前财政资金是我国绿色发展的主要资金来源，但财政资金永远都是稀缺的，对财政资金的过度依赖不利于绿色发展的可持续性。财政部门要更多地采用“花钱买机制”“花钱买服务”等方式提高财政资金在绿色发展中的作用效果。目前，PPP模式正在快速推进。各地在加强与规范地方政府债务管理、防控债务风险的同时，对适宜推广政府与社会资本合作模式的污水处理等环境基础设施运营收费模式，应积极创造条件，通过PPP模式引入社会资金，使第三方参与治污，提升运营效率。

（二）形成绿色税收体系

1．构建绿色税收调控体系。作为我国第一部专门体现“绿色税制”、推进生态文明建设的单行税法，环保税法担负着发挥税收的刚性手段、促进企业节能减排、保护生态环境、推动绿色发展的重任。推进环保税改革，应搞好政策设计，提升政策的精准性、导向性，各地应按照税法改革的要求，用好中央赋予地方确定税额的自主权，体现行业之间、区域之间的差异，统一税收优惠政策，以强化正向激励，突出反向约束的机制。同时，各地应制定配套的优惠政策，确保环保税的执法刚性得以充分发挥，坚持对环保税收入取之于排污，用之于治理，对采取减排措施效果较好的企业给予一定的政策支持，以增强企业对环保法的遵从度，充分调动企业升级改造环保设施的积极性。

2．加快推进税费改革，分清税费作用，正税清费。矿产资源补偿费是权利金性质，体现政府对矿产资源的财产权利。资源税是税收性质，体现政府管理者行为，并且资源开采往往会造成生态破坏等问题，相应的资源税有弥补生态恢复支出的功能定位。与矿产资源勘探、开采有关的收费还包括探矿权采矿权、使用费和价款收入，其体现政府将探矿权、采矿权让渡给市场主体而收取的费用。此外，与生态恢复相关的治理保证金也是与资源环境相关的收费体系中的重要内容。我国完备的绿色租税费体系以权利金、资源税、环保税、碳税为主，以消费税和企业所得税为辅，以收费为必要补充的绿色税费体系。在资源税改革方面，应扩大资源税改革范围，理顺相关体制机制，厘清能源资源相关事权和财权，适时提高成品油消费税率，通过税收手段，引导绿色低碳消费。

3．完善税收优惠政策。虽然现行税制中已经制定和实施了较多的促进节能减排的税收优惠政策，对于提高税制的绿化程度，激励企业提高能效和减少污染物排放起到了重要作用，但现行税收优惠政策也存在着一些问题，制约了其作用的全面发挥。在增值税、企业所得税等税种中制定有关促进节能、节水、资源综合利用和环境保护等方面的优惠政策还不足，税收优惠政策的针对性不强，许多企业和部门无法享受绿色税收优惠。随着经济发展，未来还应在投资抵税、鼓励资源节约、循环发展等方面不断动态优化税收优惠范围。

（三）构建绿色金融体系

1．健全碳排放权交易市场。目前我国以发电行业为突破口，率先启动全国碳排放交易体系，分阶段稳步推行碳市场建设。这是我国利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大创新、实践。随着全国碳市场体系的覆盖范围逐步扩大，区域碳市场应该逐步向全国碳市场过渡，在全国统一的碳市场已经确定覆盖的行业当中，符合全国碳市场纳入条件的企业应当纳入全国碳市场进行统一管理，不再参加地方和区域碳市场的活动。碳排放权交易制度的实施，将形成对企业的正向激励，促进企业加大投资力度，改善经营管理，使单位产品的碳排放达到基准线以上，以从在未来的市场竞争中占据有利的地位。

2．发展绿色信贷等绿色金融。按照党的十九大报告精神的要求，加大生态系统保护力度，是建设美丽中国、为人民群众提供更多优质生态产品的重大举措。应积极发展绿色信贷、绿色债券、绿色发展基金等绿色金融，设立市场化运作的各类绿色发展基金。从政策设计上，推动绿色信贷，对节能减排、治污降霾等信贷需求给予积极信贷支持，并实行优惠利率，充分运用信贷政策杠杆工具推动经济社会绿色发展。

3．完善投融资机制。探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式，健全社会资本投资环境治理回报机制，引导、促进“第三方治污”的财政支出政策。财政支出政策应有意引导社会资本参与第三方治污，如通过建立专项基金、财政贴息、奖补、政府采购等支出政策，促进我国“第三方”治污的产业化发展。