基于多中心治理的城市社区治理研究

钱 伟，刘碧玲

（同济大学 浙江学院经济与管理系，浙江 嘉兴314051）

城市社区作为基层社会生活的区域共同体，在当前城市基层管理中的地位日益突出，城市社区治理的专业化可以不断地促进城市社会经济的发展，有效地推动城市社会生活的稳定。但是随着我国城市化进程的日益加快，城市社区治理的难度不断加大，城市社区治理的矛盾逐渐凸显。

当前，城市社区治理主要有行政主导型治理、居民自治型治理、合作治理型等几种模式，各地区不同的治理模式实践都或多或少取得了可贵的经验和有效的借鉴。但不论是哪种治理模式，在社区治理实践过程中，都仍然不可避免地存在着一些问题，特别是在社区居民物质生活水平日益提高的今天，各方面对城市社区治理也提出了更高的要求。

一、城市社区治理困境及其原因

（一）社区治理体制行政化倾向突出

城市社区行政化倾向主要表现在以下两个方面。

一个方面是出现普遍的“居委会失灵”的情况。根据法律规定，社区居委会是作为群众性的社区自治组织而存在，由社区居民民主选举产生，因此代表着社区居民的利益。但是由于我国一直以来存在着的强政府、弱社会的传统的观念，社区居委会在社区中普遍代表着政府的形象，于是社区居民一般会将社区居委会默认为社区集体利益的代表。因此，居委会在社区中充当着重要角色，是社区的第一利益代言人。但是在现实中，从居委会存在根基上来说，社区居委会是一个依靠政府输血供养的基层社会组织，政府是其获取资源发展运作的“资助者”，因此社区居委会的存在就必然受到上级政府的控制。从人事上来说，社区居委会的人事任命不仅掌握在上级政府手上，同时还有许多拥有公务员编制和事业编制的工作人员，这就不可避免地导致居委会延续行政管理的体制。这两个原因就导致上级政府在处理社区事务中处于支配地位，指导和命令着居委会的工作。

另一个方面是社区居委会的“工作失灵”。长期以来，各类政府职能部门通过街上级政府，不断把自己的行政工作下放，居委会自治功能被占位、工作被行政化的状况突出。很多上级政府中涉及社区居民的职能，都会转化为居委会不得不办的事务，导致城市社区居民委员会的工作量过大，无力承担。大量行政事务挤占了响应社区需求的空间，于是便有了“上面千条线，下面一根针”的现实情况。因此，居委会工作中大部分是上级政府下达的工作，社区居民自治功能不仅被大大的弱化，甚至会出现完全“失灵”的情况。

（二）社区治理主体单一，缺乏多元治理

城市社区治理主体的行政化倾向不仅会导致社区治理实践中的行动“失灵”，同时也不可避免地导致社区治理的主体的一元化。当前，随着社会经济的转型升级，社区居民的需求也在不断的升级，一元化的社区治理主体已经无法满足社区发展的基本需要。

在社区居委会作为单一社区治理主体的前提下，社区居委会也进行了一些治理的尝试。一方面，在社区内部建立社区内的社会组织，但是社区拥有的社会组织数量有限，力量也显得微薄，且社区内部社会组织过分依赖政府，独立性差，无法担负作为治理主体之一的责任；另一方面，积极引入外部社会主体，效果同样不甚理想，外部的社会组织和企业主体由于积极性不高、适应性较差等原因，难以真正参与社区治理。

（三）社区居民缺乏参与意识。

社区居民不仅是社区生活的主要组成部分，更应该作为社区治理的主体之一，参与社区治理，但现实情况是，社区居民普遍缺乏参与意识，这就导致社区居民普遍不愿意参与到社区治理的实践中。

社区居民缺乏参与意识主要表现在两个方面，一方面，当前大部分城市社区居民都普遍缺乏相关参与社区治理的观念，作为社区治理主体的社区居委会并没有营造鼓励社区居民参与社区治理的氛围。另一方面，在社区治理实践中，居民参与社区治理与其日常生活的利益相关度难以体现，因此社区居民难以意识到参与社区治理的重要性。

（四）社区治理人才匮乏，专业化程度低

当前社区居委会的工作现状在很大程度上都是承接上级政府的工作。因此，社区治理工作人员主要是政府工作人员为主。尽管在我国社区治理的实践中，也在不断强化社区治理队伍专业化建设，对政府工作人员包揽社区治理的现状进行改善。但是在我国城市社区治理的长期现实实践中，城市社区治理队伍专业化建设的问题仍然存在，大多年轻人不愿意到社区来工作，更没有兴趣进行社区治理工作，因此社区治理队伍很多都是由老、弱、妇组成。很明显，这已不能适应现代社区治理模式多样化的新需要。

二、基于多中心治理的城市社区治理模式

就城市社区治理的现状来看，城市社区治理中问题突出，在不同治理模式的基础上必须找寻到一条行之有效的城市社区治理模式，就当前来看，构建政府、社会组织、社区居民多方合力的多中心治理模式无疑具有较大的可行价值。多中心治理就是在明确社区居委会主体地位的前提下发挥政府、居民、社会组织多方力量来共同参与并完成社区治理的模式，多中心治理模式的构建主要有以下几个方面途径。

（一）弱化社区行政化倾向，实行多元治理

逐步转变社区居委会浓厚的行政化色彩，首先要转变上级政府、街道对社区管理直接干预的治理模式，将社区居委会的人事权和财政权逐步下放，从政府的层面来说，应明确并尊重社区合法的治理主体地位，将目前的直接管理模式逐步过渡为间接管理模式，需要明确的是，间接管理模式仍然是在将社区居委会作为政府的派出机构，而非类似于国外的社区自治模式。主要从两个方面来进行：第一，改变“居委会失灵”的现状，在制度层面明确社区居委会的权力和责任，最好能从法律进行较为细致的规定和划分，界定在我国当前社区管理中哪些事务应该政府完成，哪些事务应由政府协调社区居委会完成，哪些事务可以完全地交给社区组织及社区居民来完成，社区治理必须从顶层设计上就明确社区治理的各方权责。第二，改变居委会“工作失灵”的现状，实行政事分离，社区居委会可以做的由居委会完成，社区居委会无法完成的就完全推向市场，使得社区居委会的工作真正为社区居民所用。

对于社区治理来说，实行多元治理的前提就是弱化社区行政化倾向，从一元治理到多元治理转变，引入社会力量，以实现社区的多元化治理格局。

（二）发挥市场治理作用，强化主体价值

根据国外社区治理的成功经验，在城市社区治理中，社会组织往往能够发挥举足轻重的作用，因为相对政府工作的局限性而言，社会组织的参与能够为社区提供更为人性化的服务，更能满足社区居民的真实需求。但是因为我国社会组织发展得不够充分，因此，政府在此过程中要积极创造条件，引导社会力量投入到社区管理中，成为社区管理的新生力量，主要有两点举措：第一，通过制定相应的政策法规使社会组织能够顺利地参与社区治理，并且在财政、税收政策上予以一定的支持；第二，政府通过向社会购买公共服务的方式，通过市场化运作吸引有能力的社区组织和企业参与到社区治理中来，培育社会组织的公共服务能力。

发挥市场社区治理的主体作用就是要求社区居委会从多个层面给市场主体组织赋能，给予市场主体更大的权限和职责来承担社区居民的服务功能，以发挥其作为社区治理主体的责任。

（三）吸引社区居民参与治理，明确主体地位

在多中心的社区治理模式中，社区居民应为社区治理的“一个中心”，所以要明确居民参与社区治理的主体价值，发挥居民在社区治理中的重要作用。

对于社区居民来说，他们不仅居住于此、生活于此，更参与于此负责于此，因此吸引居民参与社区治理就是要培育基层社区的“家”文化，并从参与意识、参与人员和参与程度三个层面积极引导社区居民参与到社区治理中，更为重要的是，需要明确居民作为社区治理主体之一的地位，这是从根本上改变当前社区居民既不愿意也不能够参与社区治理的必要条件。主要有两点举措：第一，通过经常性的社区活动和会议来引导居民参与社区治理，激发居民参与意识；第二，宣传社区自治的成功案例和经验，并主动培养社区居民自治的能力。

在居民参与意识和参与能力这两个问题都解决的前提下，还需要建立起完善的居民参与社区治理的渠道和平台，如建立社区居委会、社会组织和社区居民的互动平台，使社区居民能够真正地参与到社区治理的实践中。

结语

随着我国社会经济的不断深入发展、社会发展理念的不断发展和更新，人们对城市社区治理模式的认识也越来越清晰。当前我国城市社区治理模式仍然以行政主导的“单中心”的模式居多，在治理实践过程中取得了极大的成就，但仍然存在着一系列问题。突出表现在治理过程中政府主导较为明显、政府与社会组织合作力度不够、社区居民参与度较低等问题。

要发挥社会组织和社区居民在社区治理中的主体作用，就必然要摒弃行政主导的“单中心”治理结构，构建以社区居委会、社会组织、社区居民为核心的多中心治理模式。同时也要避免去中心化所带来的“无中心”困境。总之，城市社区治理任重而道远。