论农民工市民化的公共政策支持障碍与解决路径

王 婷

（江苏师范大学，江苏 徐州221100）

伴随着改革开放的步伐，中国迅速进入了城市化和现代化的轨道，同时也引发了大规模的人口迁移，并产生了一个独具中国特色的社会群体——农民工。近年来，农民工市民化的状况有了一些改观，但不论是数量上抑或是质量上都还处于较低层次的水平。而且由于城市承载力、信息化水平较低，以及户籍、住房、子女教育、就业和社会保障等制度的阻碍，农民工市民化的未来可谓是举步维艰。

一、农民工市民化在公共政策支持上的主要障碍

在农民工市民化的道路上，面临着诸多问题，归根结底是制度与政策的阻碍，但要推动农民工市民化还必须有公共政策的支持与引导，才能从根本上解决。要破除这种困境，首先要深入分析农民工市民化在公共政策支持上的主要障碍。

（一）户籍问题

在我国，户籍制度就是农民工市民化过程中的最大障碍。户籍制度存在的问题，归纳起来，主要有以下几个方面：一是农民工成为市民的“准入门槛”较高。一般都是对经济和素质进行限制，比如很多要求在市区投资兴办实业及经商者均可落户，这种要求对于本来就存在生活问题的农民工来说就扼杀了大部分的农民工群体。二是现在存在的户籍开放只是一个表面上的机会，这种为了引进吸收技术人才的要求与人口迁徙自由是背道而驰的。三是当前存在的户籍改革问题多，没有统一的标准和规范。中央政府都是原则性的指导，地方政府各自定夺，反而大多会维持现状，农民工仍然处在社会边缘。

（二）住房问题

农民工市民化的住房问题及其成因主要有以下几个方面：一是城市购房的户籍限制。由于当前户籍制度存在等级化、价值化问题，导致农民工在购房时因为农村户籍时常被排挤。二是房地产的高房价与农民工自身的低收入格格不入，住房难以保障。三是政府对农民工的住房保障政策空虚化。农民工由于自身经济实力的限制，大多数仍然无法融入商品房市场，而政府采取的措施形式大于实用。

（三）子女教育问题

农民工随迁子女的教育问题及成因主要有以下几个方面：一是在幼儿园和义务教育上，接受的教育学校水平比较低。二是中考需要返回户籍所在地参加考试以及限制外来务工人员的子女在本市就读高中。随迁子女需要返回户籍所在地参加中考以及就读高中，使本来就存在教育问题的农民工子女在继续接受教育的道路上雪上加霜，导致农民工家庭继续流转甚至引发家庭的分离，诱发青少年不良问题的出现。三是高考需要返回户籍所在地。很多城市为了避免大量高考生带来的问题并没有允许本省户籍的学生在本市参加高考，因此许多农民工子女需要返回户籍所在地参加考试。

（四）权利及社会保障问题

农民工市民化的过程中，权利和社会保障是必不可少的内容，关系到市民权的实现。当前，农民工权利缺失，社会保障不完善，制约着市民化的脚步。主要体现在以下几个方面。

第一，政治权利得不到保障。农民工身在城市，却不能享有生活地区的选举权与被选举权，也不能“融入城市社区的政治组织或社团组织，如党、团、工会等”，那么就对社区的管理事务丢失了发言权。第二，社会保障制度的二元化。农民工作为特殊群体，在社会保险、社会救助以及医疗和就业等方面的社会福利上都得不到相对完善的社会保障。第三，引发社会排斥农民工市民化。无论是户籍等制度，还是文化水平、经济、生活习惯等方面造成的农民工在城市的权利缺失，这种不平等体现在就业上就是机会不平等，进而渗入到生活方面。

二、完善农民工市民化公共政策支持体系的基本路径

（一）深化户籍制度改革

第一，建立城乡统一的户口登记制度，逐步取消户籍迁移管理的功能。户籍制度改革，首先要改革“准入门槛”，保障公民的自由迁徙权。户籍制度建立初期，主要是为了统计人口、便于国家管理、维护社会秩序，发挥着户籍登记的人口管理的基本功能。

第二，剔除户籍制度中附带的各种成文以及不成文的福利，弱化户口价值，取消户口等级。例如，深化户籍制度改革，为解决农民工住房提供体制条件。城乡一体化的户籍制度改革要避免户籍与住房的限制条件，从而为农民工住房打开方便的大门。

第三，户籍制度改革分门别类，在统一指导下制定广泛、多元的农民工市民化路径。户籍改革的前提是放责放权，地方政府可以在原则范围内拥有一定的户籍改革自主权，这样可以因地制宜，找出适合的具体方式方法。户籍改革可以根据城市规模和发展水平分别进行。首先，对北京、上海、广州等一线城市可以适当放宽。比如，可以对高学历、高水平的人才进行吸收，减少户籍要求，促进人才培养和交流，带动“一线城市”稳步发展，也为青年大学生就业广开门路，优化人口结构。其次，促进中等城市户籍的开放，这是农民工市民化的重点。我国中等城市是社会发展的重要支柱，农民工数量偏多，城市的发展后劲不足，需要农民工群体庞大的力量支持。最后，户籍制度针对中小城市全面开放。

（二）完善农民工城镇住房保障体系

针对我国的农民工住房问题，构建农民工城镇住房保障体系可以从以下几个方面进行：

第一，根据农民工务工特点和经济水平，坚持以人为本，打造多层次、多形式的住房供应体系。首先，针对在工厂、建筑工地、服务行业工作的农民工，政府应当要求用工单位提供满足基本生活需求的标准化集体宿舍。其次，一般在城市务工没有住房的农民工，可以租赁低端、普通的出租房。再次，对于收入较低的农民工家庭，在满足一定的申请条件的情况下，可以选择具有基本生活功能的公共租赁房；对于希望购买住房的中低收入家庭，在公开公平透明的限制条件中运行，由政府提供部分补贴购买经济适用房；对于有一定支付能力又希望购买房子的中低收入农民工家庭，可以购买由政府政策支持的限价房。

第二，完善和落实农民工城镇住房保障体系。首先，要加强与房地产商的合作，为农民工住房领域引进资金，再结合财政负担和相关福利为农民工提供廉租房、经济适用房以及限价房等房源。其次，以现实为本，选择“以租为主”的策略，培育低端租房市场。大多数农民工收入较低，流动性较大，无法满足购房的资金要求，那么租房就是一种合适的选择。而低端房源满足基本生活需求，能够为农民工提供对应的选择，就可以成为一种常态化的选项。然后，因地制宜，引导农民工进行“回迁式”购房。最后，政府应当加强房产市场的监管力度。政府主导房源市场，必须落实城镇住房保障体系。

（三）落实农民工子女的平等教育权

第一，针对农民工随迁子女入学工作，我国出台了“两为主、两纳入”的政策，即以流入地为主、以公办学校为主，同时将常住人口纳入区域教育发展规划、将随迁子女教育纳入财政保障范围。这对农民工子女教育起到了政策的保护作用，有利于教育的发展，但是在落实上仍然存在不足，这就需要相关政府部门进行相关统筹规划，促进教育的落实安排。比如，可以高一级的教育部门可以设立专门的流动小组针对低一级的教育部门所在辖区的学校和政府工作进行实地突击访问和调查，找出问题所在，监督政策的实施。

第二，合理分配教育资源是重点工作。在我国，由于城市发展水平不一，农民工随迁子女的数量在各个城市也是大有不同，那么就需要对随迁子女数量多的城市进行特殊安排。比如，可以把公办学校与民办学校同时推进，以公办为主、民办为辅，推动公办学校教育资源的均等化，对民办学校进行教育补贴和政策支持，提高教育质量。

第三，探索中高考制度的部分改革。我国的高考制度改革一直是热门话题，也是教育上的一个症结，但是目前并没有更好的改革方案来解决高考存在的问题。事实上，高考制度存在的问题非一朝一夕能解决的，但是对于随迁子女在中高考时存在的问题却是可以进行消除的。在农民工子女中高考问题上，可以去除返回户籍所在地参加考试的要求，在全国建立中高考学籍信息管理系统，合理地调配招生指标。

（四）保障农民工基本权利和权益的实现

第一，保障农民工政治权利的实现。城市中选举权和被选举权等权利的实现是以市民身份为基础的，因此通过前面的户籍制度改革才能进一步实现农民工在生活城市的政治权利，这是一个循序渐进的过程，需要政府逐步落实。

第二，针对农民工的基本社会保障权利要以基本权益保障为主。基本权益保障主要是指基本的社会保险和基本的社会保障两部分。具体而言，一是在有政策的扶持下，政府财政部门应当对新接纳的农民工市民进行社会保险的办理，差额可以由政府财政、用工单位、社区收入和个人一起分担；二是实行新老市民一体化的最低生活保障、一般性社会救助和社会福利政策；三是解决医疗方面的问题，切实保障新市民的健康问题无后顾之忧。政府可以出台一些政策来解决医疗问题，减少直至杜绝“看病难、看病贵”问题的发生。

第三，人力资源管理部门和相关监察部门要各司其职，促进农民工就业问题的解决。要逐渐减少劳工问题的纠纷，通过宣传法律知识，提高农民工的法律意识，用法律手段理性解决问题，维护合法权益。要提供多形式的就业平台发布就业消息，保障就业机会的均等，进而实现“同工同酬、同工同时、同工同权”，避免用工单位对除技能、学历以及必要的身体条件外提出其他的要求。