县域金融扶贫问题对策研究——以宝鸡市为例

姜 涛，桑晓靖，伊文英

（1.宝鸡文理学院，陕西宝鸡721013；2.中国人民银行宝鸡支行，陕西宝鸡721013）

引言

习近平总书记提出“精准扶贫”的理念，并在国家“十三五”发展规划中明确提出“到2020年全国范围内实现脱贫目标”。紧接着，2013年中办、国办相继出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，2015年12月，中央又出台了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确了我国农村扶贫的总目标，提出了金融支持农村扶贫的一揽子政策，为农村金融支持精准扶贫提出了要求、指明了方向。

宝鸡市政府与中国人民银行宝鸡支行合作组织全市金融机构以金融精准扶贫为切入点，创新工作机制，优化金融资源配置，全面改进和提升扶贫金融服务，持续加大对贫困地区经济社会发展的支持力度，切实做到金融助力拔穷根、挪穷窝、改穷貌，取得初步成效。

一、宝鸡市辖县域金融精准扶贫工作现状

目前，宝鸡市有3个国家级扶贫开发工作重点县（麟游县、太白县、陇县），有5个国家级扶贫开发片区县（扶风县、陇县、千阳县、麟游县为国家六盘山片区县、太白县为国家秦巴山区片区县），其他7个县区为扶贫开发项目县。通过对这些贫困县区的走访调研，了解到了部分县区金融精准扶贫工作的实际情况。

陈仓区积极探索“旅游+扶贫”模式，走出了一条具有陈仓特色的精准扶贫、精准脱贫之路，金融扶贫工作，取得了明显的生成效。最具代表性的就是长安银行陈仓支行为大水川景区旅游开发项目提供信贷支持，这个项目的实施为西山百姓发展旅游产业致富提供了途径。

太白县属于国家级贫困县。太白县蔬菜种植和畜牧业养殖产业虽有得天独厚的优势，但是地处山区，商业银行设立网点较少，仅仅依靠太白县农业银行、农村信用联社和太白县邮政储蓄银行几家根本满足不了农民的信贷需求。针对这一问题，人民银行系统内特别追加太白县农村信用社支农再贷款指标最高时达2.5亿元，为太白县金融扶贫注入了强大的资金支持。

凤翔、麟游两县隶属于人行凤翔县支行管辖，实施“扶贫再贷款”政策极大地调动了地方法人金融机构的扶贫积极性，撬动更多的信贷资金流向扶贫领域。另外，开发了多种的扶贫产品。两县全面推广“文化旅游产业+贫困户”，“现代化农业示范园区+贫困户”，“专业合作社+贫困户”，“龙头企业+贫困户”等产业脱贫“6+模式”，支持“十户一体”产业脱贫互助组，截至2016年9月底，两县完成产业发展投资1亿多元，扶持带动贫困户8 000多户。

岐山县金融机构将信贷政策与扶贫政策相结合，通过优化贫困村金融基础服务、扶持特色产业、培育新的产品等方式，积极探索精准扶贫新路径。比如，金融机构结合县域实际，先后开发出产业托管贷款、小额产业贷款、农户联保贷款、创业促就业小额贷款、残疾人康复贷款等一系列扶贫信贷产品。最具代表性的例子是县联社以产业托管带的方式向陕西鑫亿源集团发放300万元贷款，该公司计划在5个镇各发展500亩食用菌种植基地，可以带动1 000户贫困户脱贫[1]。

扶风县是六盘山集中连片特困地区，全县有82个贫困村、1.37万户、5.17万贫困人口。2016年5月18日开办了第一笔扶贫贷款业务，至10月18日全县3家承贷金融机构发放各类扶贫贷款，共计1 206笔、20 044.5万元，其中，发放“产业贷”298笔1 019.5万元，“托养贷”861笔3 321万元，“就业贷”47笔16 100万元。上述贷款均实行优惠利率，年息5.85%。参与“托管贷”或正在申请“托管贷”及辐射带动的贫困人口达到16 520人。此外，全县金融扶贫贷款采取新的贴息方式：金融机构按季结息，一户一表；扶贫办按季审核，核对精准扶贫数据库；县财政按季贴息给信用社，贫困户不直接交付贷款利息。到9月21日，为贫困户贴息336 927.06元。

千阳县利用“四方联动”工作机制，开展信用村镇创建和贫困户建档评级，推动贫困户信用重建，以信用评级“联姻”精准扶贫。创新性地建立了脱贫攻坚“项目超市”，金融机构从县镇村建立的脱贫项目超市中认领项目，精准对接项目清单，做到贫困户、新型农业经营主体与金融机构双向选择有效对接。

陇县地处陕西省西部边陲，属于国家级贫困县，属六盘山片区扶贫帮扶县，经济基础薄弱，工业化程度低，也是典型的山区农业县。截至2016年10月，金融机构投入扶贫贷款达1.01亿元，其中陇县农商银行精准扶贫“农户贷”444户2 164万元、“产业贷”200万元；开办移民搬迁“安居贷”460户2 260万元；用扶贫再贷款5 000万元，以优惠利率为企业发放贷款2 740万元，为104户个人基准优惠利率贷款2 260万元，降低贷款利率约四个百分点，减少企业、农民利息支出近200万元，支持企业积极吸收贫困户就业，帮助农民养殖、运输、建房等改善生活环境建设。

凤县虽地处秦岭腹地，但人行凤县支行创新探索“贫困户信用或联合重建”金融扶贫服务新模式，成功发放了宝鸡辖区首笔贫困户信用豁免贷款。农行凤县支行推出“金融+贫困户+电商”模式，帮助贫困户打通农产品销售渠道。工行凤县支行在贫困村建立了“公司+合作社+农户”养殖基地，带领贫困户走上脱贫致富道路。凤县农信社率先创新“小额扶贫贴息贷款”信贷产品，又先后推出“致富贷”、“产业贷”、“创业贷”等金融扶贫信贷产品。辖内两家保险机构推出“贫困户人口意外伤害保险”和“农村住房保险”都有力的支持了贫困户脱贫致富。

二、宝鸡市辖县域金融精准扶贫工作中存在的问题

调研中发现，宝鸡市县域金融扶贫工作取得了巨大成就，为打赢脱贫攻坚战奠定了坚实的基础。但是，在扶贫工作中也暴露出一些问题，需要关注和思考。

（一）有效率的扶贫信贷需求不足

宝鸡市辖县区大多属于山区，自然条件差、经济基础薄弱、产业结构单一，尤其是地处偏远山区的贫困乡村自我发展能力十分有限，缺乏可发展的产业和项目，有效率的扶贫信贷需求严重不足。表现在以下几个方面：一是财政扶贫与金融扶贫不协调。扶贫部门与金融部门缺乏有效的沟通协调机制，许多扶贫产业项目无法获得银行的信贷支持，金融机构出于收益和风险等因素考虑不愿涉足扶贫领域。二是财政资金投入有限，扶贫贷款发放可持续性差。地方财力有限，一些项目县级配套资金难以落实，地方自筹难度大，扶贫开发投入主体只能依靠中央、省扶贫项目支持，金融扶贫贷款所需的担保资金与实际差距较大。三是政策性扶贫资金条块分割，金融介入困难。现有扶贫开发和财政扶贫资金管理模式没有形成对金融信贷资金投向贫困群体、贫困地区的引导，导致资金的条块分割和分散使用，资金整合难度大，造成专项扶贫资金不够用，信贷资金富裕不敢投的局面。

（二）金融机构可操作性有待提高

一是国有商业银行金融扶贫抓手不足。国有商业银行贷款审批条件多、内部追责力度大、信贷创新产品不够，他们在农村贫困乡镇很少设立基层网点，对贫困地区的金融扶贫服务能力下降，在农村金融扶贫工作中出现了无处下手的尴尬局面。二是农村信用社在信贷产品和服务创新方面权限不足。农村信用社（农村商业银行）作为县域金融扶贫工作的主要承担者[2]，目前已有的几款扶贫贴息贷款均是由省联社与相关部门协商制定，加上资本金不足、抗风险能力低、不良贷款多，难以独立承担支农重任。

（三）信用担保机制需要联合构建

目前，宝鸡县区普遍缺乏有效信用风险分担机制。农村经济组织和农户很难获得第三方的信用支持，银行业金融机构存在“慎贷”、“惜贷”现象。一是融资体系相对落后。县域经济市场化程度普遍不高[3]，融资体系建设相对滞后，农村土地承包经营权、林权、宅基地使用权等主要产权要素市场缺失，农户普遍缺乏有效抵质押物。二是金融扶贫的保障机制不完善。贫困县财政比较困难，无法依靠自身财力建立较完善的扶贫贷款担保体系和风险分担补偿机制，金融机构扶贫贴息政策门槛高、标准严，加上部分农户和涉农企业信用意识淡薄，金融债权维护难度大，一定程度上影响了金融机构介入扶贫开发的积极性。

三、金融精准扶贫工作问题的解决对策

（一）充分发挥金融扶贫政策，形成金融支持局面

地方政府要运用好财政政策、税收政策、土地政策、生态补偿政策、科技扶持等政策，支持农业产业化龙头企业和农民专业合作社发展，推进农业产业化经营[4]。一是为了形成金融支持合力，促进各类金融机构增加信贷投放，建议整合现有的中央财政贴息的扶贫贴息贷款和妇女小额担保贷款等政策，针对贫困群体集中用于扶贫开发。二是县人行要加强和完善再贷款的监督考核，继续加大对农村信用社和村镇银行的支农再贷款支持力度，要求涉农金融机构将一定比例的支农再贷款用于贫困区，并给予较大的利率优惠。三是商业银行在坚持商业可持续原则的基础上，着力解决欠发达地区金融网点单体核算效益无法覆盖成本的商业利益诉求与当地金融服务需求之间的矛盾。加大对贫困家庭学生生源地助学贷款，双联惠农贷款，妇女创业贷款、小额信用贷款、草食畜牧业贷款和设施蔬菜贷款等贷款的信贷投放力度。

（二）加强各方协同推进，形成精准扶贫合力

一是地方政府在扶贫攻坚中应发挥主导作用，制订发展规划，明确支持的重点区域、重点产业、重点群体，通过组织和引导农民发展生产精准脱贫。要以支持农户和农业产业化作为金融扶贫创新的切入点，重点加大对管理规范操作合规的家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业和农村残疾人扶贫基础等经营组织的支持力度，不断支持贫困户脱贫增收。二是金融机构应结合地方经济发展战略和扶贫规划，充当精准扶贫的排头兵，通过创新经营管理模式、产品服务和操作流程，扩大服务覆盖面，培育新的客户群体，将自身经营网络打造成支持精准扶贫的有力“支点”，促进城市金融资源要素加快流向农村，满足贫困地区各类主体差异化、多样化的金融需求。三是金融机构要重点扶持发展一批覆盖面广、带动能力强、具有地方特色的农副产品加工、营销企业、用“围绕龙头，突出特色，依托市场，连片开发”的思路搞好基地建设，积极推行以公司、基地、农户为主要形式的产业化经营模式，促使贫困户从产业化经营中受益。

（三）创新金融扶贫产品，提高金融服务水平

一是金融机构要积极发放面向贫困地区农户的小额信用贷款和农户联保贷款，根据实际需要适当扩大贷款额度，延长贷款期限。二是拓宽农村贷款抵押物受理范围。鼓励发展林权抵押贷款、应收账款质押贷款，探索农村土地使用权和经营承包权抵押融资业务，大力发展大型农机具抵押，林权抵押，仓单和应收账款质押等信贷业务，增加扶贫信贷投入。三是建立灵活的信贷管理机制。引导金融机构完善信贷管理制度，创新信贷管理模式，以风险可控为前提放宽信贷准入门槛，放宽农户贷款的担保要求等，适当下放经营权限，充分赋予欠发达地区信贷管理的自主性和灵活性，提高涉农金融机构信贷投放的积极性。

（四）改善扶贫基础条件，形成农村信用环境

建立工商、税务、公安、法院、金融等相关部门分工负责，齐抓共管的工作体系，从机制、体制和制度上为改善金融生态环境和社会信用环境提供保障。一是金融机构要联合当地政府继续深入开展“信用户、信用村、信用乡镇”的创建活动，不断提高贫困地区各类经济主体的信用意识，多渠道整合社会信用信息，营造良好农村信用环境。二是要稳步推进农民合作社、农村企业等经济主体电子信用档案建设。完善信用评价与共享机制，通过信用体系建设助推扶贫贷款的发放，不断改善金融扶贫的基础环境，为金融机构积极主动地参与金融扶贫工作创造条件。三是要建立农村小额保险与农村信贷的联动机制。加快推动委托有资质的商业保险机构参与新农合经办服务工作，扩大商业保险机构经办新农合的规模，发展各类医疗、疾病、失能收入损失等与基本医疗保险相衔接的商业健康保险业务，有效解决因病致贫、因病返贫问题。要扩大农业保险的品种和种类，争取实现特色农业产业保险全覆盖。