构建基层央行“矩阵式”预算管理模式的探究

一、“矩阵式”管理模式概念及其实践应用

(一)“矩阵式”管理模式概念。“矩阵式”管理也称系统式或多维式管理，是相对于那种传统的按照生产、财务、销售、工程等设置的一维式管理而言的。“矩阵”是借用数学上的概念。矩阵式管理主要是将管理部门分为两种，一种是传统的职能部门，另一种是为完成某一项专门任务而由各职能部门派人联合组成的专门小组，并指定专门负责人领导，任务完成后，该小组成员就各回原部门。如果这种专门小组有若干个的话，就会形成一个为完成专门任务而出现的横向系统。这个横向系统与原来的垂直领导系统就组成了一个矩阵，因此称“矩阵式”管理。

(二)“矩阵式”管理模式应用。关于矩阵结构最早的实践是ABB的前身ASEA，一家瑞典公司。1979 年巴纳维克出任ASEA总经理时，着手对公司的组织结构进行改革。首先，他把公司扁平化，并在公司拓展国际业务时将公司重组为全球矩阵组织。近期，矩阵式管理结构在全球普遍流行，如诺基亚对整个集团进行组织的拆分与重组，就是为了使其企业管理逐渐走向矩阵式管理，其目的正是为了更好地适应3G时代可能出现的变化以及公司为此制定的“完全移动生活”战略。

(三)“矩阵式”管理在财务预算中的应用。财务预算管理是财务部门开展预算编制、预算执行、预算调整、预算控制、预算监督、预算考评等的一系列活动。传统的预算管理模式属于“直线职能制”，是一种垂直的管理形式，也即上级会计财务部门下达预算编制、调整等任务，下级层层执行。这一过程中因管理层次多、信息传递慢、横向沟通协调不畅通，在其管理中存在种种弊端。为规避“直线职能制”的预算管理中的弊端，越来越多的企业引入“矩阵式”管理方式实现管理上横向和纵向的全覆盖，以优化财务资源的配置，强化内部管理和控制。也即：在财务预算管理中通过建立一个横向的组织机构，与传统的垂直纵向的“直线职能制”组织结构向交织，使业务部门深度参与到整个预算管理活动，建立起一种“条块结合”的新型预算管理体系。这种新型财务管理体系即具有传统财务管理模式优势，又实现了部门之间的信息交流和有效沟通，提高了内部管理协作效率和资源配置效率。

二、基层人民银行财务预算管理模式与当前面临的新形势之间的矛盾

2015年1月1日《中华人民共和国预算法》的实施以及《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》标志着我国预算管理改革进入一个新的阶段。人民银行作为中央部门预算单位同样也面临着新的形势和挑战。新的形势和挑战给基层人民银行财务预算管理模式提出了新的问题。

(一)中长期支出规划管理要求与基层行未来业务发展规划被动相矛盾。新《预算法》提出建立跨年度预算平衡机制，自2015年起，正式实施三年滚动支出规划，并要求预算管理与业务发展要相衔接。但是，2015年前，编制预算都是以上年财务预算执行情况和当年业务工作计划为基础进行编制预算的，未建立起自上而下的中长期发展战略和业务规划。加之，基层行大部分是在执行上级行的宏观调控和管理政策，在业务规划上处于较为被动地位，建立自身且切合实际的发展战略和业务规划受制于上级行，编制三年规划支出时缺少目标和依据，匡算结果的准确性、科学性和有效性均较低。

(二)预算管理精细化、科学化要求与无序的财务组织机构不相容。《决定》要求要加快预算标准体系的建设，要完善基本支出定额标准体系，推进项目支出定额标准体系建设，实现预算管理的规范化、精细化和科学化。标准体系的建立需掌握大量资料和信息，但这些资料信息集中在业务部门。目前基层人民银行未建立起有序的财务预算管理组织，财务预算管理的预算编制、执行等基础工作大部分集中在会计财务部门，业务部门的参与度和协调配合度低，导致预算编制精细程度不高、预算执行偏差大，预算的评价和考核结果不实际等。

(三)全面预算绩效管理的推进与较差的预算主体责任意识不相适应。2014年，国务院提出要全面推进预算绩效管理工作，以强化厉行勤俭节约、支出责任和效率意识，提高财政资金的使用效率。2015年起，人民银行业陆续开展绩效管理试点工作，绩效目标管理范围逐步扩大，指标体系也逐步健全。但是从近几年绩效管理情况看，业务部门预算责任主体意识、成本管控观念较差，在日常的活动中，重资金的使用和规模，轻资金使用效益，重资金的申请，轻预算的控制和执行，自主意识较强，大局意识较差，严重阻碍了财务预算活动的全面控制和监督。绩效评价过程中，业务部门绩效评价人员责任意识不到位、专业素质不高，而绩效评价工作是一项高度综合化的工作，所需人才要即懂财务预算管理知识，又懂部门业务职能，致使业务部门开展的绩效自评流于形式，不能对支出的绩与效给予公平合理的评价。

三、构建基层行“矩阵式”财务预算管理模式的框架

(一)具体的“矩阵式”预算管理模式框架构思。

1.建立横向组织机构履行财务管理职责，促进业务部门积极参与预算管理工作，促进各部门间的沟通和协调。结合近年来预算管理新要求，梳理预算管理逻辑条线，从预算编制、执行、分析预测、绩效管理以及监督检查环节入手，建立一个异于传统纵向垂直的基层预算管理模式的横向预算管理决策机制——预算管理委员会对中心支行预算管理工作进行科学管理，具体负责预算目标的制定，协调业务部门、财务部门间的权力和责任关系，监督、考核预算管理工作的落实，成员部门可由基层行会计部门、业务部门、监督部门组成。

2.传承纵向条线管理，预算管理委员会、会计部门、业务部门加强对下级对口部门的指导、管理和监督。各业务部门根据履行职责，按照总行长期战略发展规划和上级行长期业务发展规划，结合业务实际需求和财务预算约束，提出三年滚动预算支出规划，按照具体下发的费用指标执行预算费用，对费用执行情况的绩与效进行综合评价，对下级部门开展业务规划、战略发展、预算编制、绩效评价的指导工作。会计财务部门按照上级行分配指标，做好定额标准的制定和指标的分配工作，并协调指导业务部门的预算编制等工作，对业务部门编制预算、绩效自评等情况进行汇总、审核、调整，为业务部门提供支持和保障。

3.建立内外部的预算长效监控机制。预算管理专门委员会定期了解预算执行进度和情况，研究落实尚未执行的预算事项，并对预算执行情况进行监督，提出预算执行意见。聘请会计师事务所、财政监察专员办等机构审核、监督预算的编制、执行，对预算执行进行成绩与效果的再评估。

4.建立科学合理的绩效管理评价机制。上级行部门要制定一套完整的绩效评价管理指标，完善评价管理制度，规定采用平衡积分法、项目评估工具等方法开展绩效评价管理。各业务部门负责对预算执行情况进行自评，查找执行中存在的问题，提出改进建议。会计财务部门作为牵头部门认真跟踪各项目经费绩效管理和目标实现情况，根据各业务部门自评情况对各科目绩效情况开展综合评价，并上报评价报告和绩效管理工作总结。

(二)构建具体的“矩阵式”财务预算管理流程。

预算管理整个程序包括：编制、执行、监督、评价等过程。编制环节要求切合履职实际、符合战略发展和业务规划，执行环节要求严谨、准确，规范，不能超预算，监督环节要及时、到位，达到对预算执行的规范；绩效评价要达到提高预算主体的责任意识和约束意识。因此，建立一个环环相扣，紧密有序的预算管理流程，对预算的编制、审核、执行监督、评价等实行全面管理是“矩阵式”管理的目标。“矩阵式”预算管理流程见下图：

四、推进基层央行构建“矩阵式”预算管理模式的建议

(一)加强学习培训，提高预算转型意识。构建“矩阵式”预算管理模式是财务预算转型的重要突破口，因涉及部门较多在实施过程中可能存在诸多问题。因此，总行应聘请专家，建立转型培训班，不仅要对会计部门人员开展培训，更要加强党委、分管领导、相关业务部门等的培训，增强相关部门人员的转型意识。

(二)健全财务预算信息管理系统功能，全力支撑模式的应用。完善目前总行上线的会计综合管理系统(AIIS)预算财务模块，按照纵横线条管理模式，健全报表编制、预算执行、监督管理、绩效评价等“矩阵式”流程，完善预算财务模块功能。在系统中增加成本控制模式，以部门或作业未成本中心，实现成本归集与分摊，成本分析等功能，为定额标准测算提供数据信息。

(三)健全绩效管理评价机制。按照人民银行财务预算工作要求和费用特点，按照定性和定量相结合原则，从总行层面建立健全一套完整的财务预算绩效评价指标。在绩效评价方法上在借鉴国外一些评价方法的基础上，充分考虑人民银行预算的特殊性及多样性，按照具体项目特点及评价目的，选择合适的绩效评价方法。如，货币发行费、安全防卫费等行政事业类项目可采用层次分析法(AHP)法，公用经费采用平衡计分卡。