对于科研课题预算管理的思考

中国科学院深圳先进技术研究院

随着政府对国家科技经费的投入的稳定增长，各类经费管理政策的更新出台，“怎么样做好预算？如何执行好预算？之类问题不断提出，预算好坏直接影响课题执行以及后期验收，不仅对科研单位科研课题的预算管理提出了更高的要求，也对财政项目预算过程管理提出了进一步改革的需求。

“十二五规划”提出：深化科技体制改革，促进全社会科技资源高效配置和综合集成。强化支持企业创新和科研成果产业化得财税金融政策。保持财政科技经费投入稳定增长，加大政府对基础研究的投入，深化科研经费管理制度改革，强调对国家科技项目要“科学化、精细化”管理。随着中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，深圳市委在2016年3月印发了《关于促进科技创新的若干措施》，增强了科技计划项目单位自主权，提高绩效比例；广东省科技厅也在2017年3月份印发了《关于进一步完善省级财政科研项目资金管理政策的实施意见(试行)》，提出了经费总体使用要求；地方经费管理制度已和国家科技计划项目预算趋于一致。但是目前的科研项目在预算编制，及执行过程中还是存在很多需要解决的问题。

一、科研项目预算编制存在的问题——政策层面

(一)资金需求结构矛盾，人员经费合理来源不足：虽然国家和地区对科技计划项目经费管理已经进一步下放调剂权限，但是与发达国家相比，人员经费比例还是相对较低，对于现在以人为主体的科研项目研究，对人的激励和投入还是不够。虽然目前财政不断优化投入结构，安排的人员经费逐步提高，但是由于受到科研项目经费管理制度以及收入分配制度的限制，绩效工资合理来源渠道仍需要解决。特别是针对差额拨款的科研事业单位，人员经费不足已经凸显，特别是近年经济的发展，人员工资不断提高，海外招聘人员规模不断扩大，百万年薪已经是普遍现象，但是对于财政固定的人头编制费区区几万、十几万，已经无法满足现在引进人才，留住人才建设地方的初衷。

(二)预算编制存在一定的政策导向。项目筛选初期，资金总量、数量和类型已经既定，课题组需按照要求去“迎合”项目申报，编制算时考虑最多的不是如何为项目研究服务，而是揣测评审专家对预算编制要求，最后编制的预算不切实际，缺少操作性，且项目基本是严进宽出，验收不同程度的“程序化”；不管是政府监管或者“第三方”监管只是在“不合理的预算”基础上进行监管，实质意义何在？

(三)项目预算编制存在时效性，科研研究存在不确定性，预算变更审批的效果不凸显，且项目经济指标和科研指标较难变更。目前大多数科研项目设立的周期短则两三年，长则五六年，如果加上课题延期有可能会更久，本来科研研究天生存在不确定性和失败的结局，不可能要求所有的科研项目最后验收的时候都是良好的完成，应该允许失败，且失败的损失不应由课题组和承担单位承担。实际科研的现状就是“惧怕”验收失败，这是一个不良现象。

(四)地方引入银行监管，具体操作存在与实际情况背离，请款资料多，不能电子化操作，浪费财力物力，资金使用难，单位归垫资金无法归还，结余资金使用操作不清晰等问题存在。

二、科研项目预算管理存在的问题——单位管理层面

(一)单位政策管理上的缺位

不少项目承担单位是大中小型企业和科研机构，对于专门从事科研研究的机构来讲，项目科研资金管理制度都存在一定的不完善，更何况只承担几十万项目资金的小公司。由于不了解财政资金的使用原则和注意事项，所定的制度脱离实际，执行存在难操作性，财政资金获批后，无专门的独立核算，账务处理和公司账务无法区分。

(二)不履行程序或自创管理程序，自由量裁权过大

由于对于政策理解不到位，预算管理不规范课题随意调账：无关支出调入调出，随意性大，调整量大，依据不充分；内部测试不够规范，转移资金，虚假内容，纵向变横向；对外委托不规范，规避监管或利益输送；关联交易，通过虚假招投标，注册公司等转移资金；自行增减外拨经费单位；预算管理不规范，扩大经费开支范围；项目到期不及时结账。

三、科研项目预算管理存在的问题——课题组层面

(一)项目预算编制经常忽视“相关性、政策相符性、经济合理性”

现在国家和地方科技项目种类众多，科研人员一年到头始终忙于项目申报的奔波中，哪里发了申报通知，就急急匆匆的写本子编预算，且经常编写预算的人员不是科研人员，而是项目组的秘书或者科研助理、财务助理，由于不是亲自参与项目研究，在编写预算的时候往往主观化、格式化，拿申报其他项目的本子来抄一抄、改一改。编写的设备采购预算往往执行起来困难重重，要么科研实际需求不需要，要么勉强买回来，一堆废铁堆在实验室，又不能随意处置。

(二)不同课题组之间资源不共享，重复编制预算

同一个单位不同课题采购的设备共享开放性差，利用率不高，重复购置浪费财力，占用场地。单位无法实施“法人”的权利，缺乏资产调配的灵活度，资产都掌握在课题组手里，无法实现盘活存量资产，提高财政资金购买设备的使用效率，从单个课题来看，可能只是少量设备因为课题结题不在使用，单从一个单位来看，就是大批的科研设备被闲置，也不能对外提供设备使用，最后不得不报废处置。对于整个科研行业来讲，大量的资金浪费，购买的设备闲置，无形当中国有资产流失。

(三)课题组承担财政项目较多，支出随意使用课题资金，不按项目实际执行列支费用，而是按结题顺序，先结题先花，后结题的不着急花

导致最后支出不符合预算，账务调整幅度较大，课题助理疲于拆东墙补西墙应付审计。

四、针对科研预算管理的现状应对对策

(一)各项改革待深入推进解决资金需求结构矛盾

坚持“放管服”，优化项目资金结构，在目前的基础上进一步提高间接费和绩效支出的比例，根据不同类型的单位设置不同的间接费和绩效比例，在项目研究期间保证科研人员实际工资需求，正真的体现“以人为本”的科研理念。强化和提升人员考核标准。

(二)项目申报审查和验收实行“严进严出”，鼓励开放性思维，可以考虑实行项目滚动预算编制的方法，一年一预算，下放预算审批权限，按项目进度拨付资金，建立科研项目资金拨付的“零余额”制度，提高资金拨付时间和金额的灵活性，只要课题组提请预算申请审批通过，可以根据课题组需求随时拨付资金。

(三)加强项目承担单位政策培训力度，进一步完善的项目经费管理政策，提升项目承担单位财政资金管理能力。预算审核把关，支出对照预算。强化单位内控制度，保证业务真实性，依据充分，程序规范；进一步规范内部测试业务，坚持“真实发生、独立核算、成本计价和有据可查原则”，单位内部测试实行“痕迹化”管理，依据、办法、标准、委托、报告、内部结算等记录资料可追溯、可查询。对于账务调整应把握好经费开支于课题任务的相关性，入账错误应及时更正并提供充分依据；明确关联业务的禁止、限制和回避原则，建立公示和承诺机制，按照政府采购招投标等法律、法规和政策文件执行；加强对外委合同的管理、订立、按条款执行、归口管理、执行结果验收、档案管理等。

(四)项目承担单位“法人”身份落到实处，摸清家底，推进建立资产共享信息系统，加强设备的共享，构建公共平台，提升科研设备使用率，使财政资金发挥更大的作用服务单位和地方。

(五)取消多头监管，按单位性质分类别适当放宽监管范围，对于制度相对完善的事业单位，可以引入“纪监审”，定期对科研项目的预算执行情况进行摸底审计，及时整改，为财政资金的使用保驾护航。