对我国农业补贴政策的思考

王 萍

（九江学院会计学院，江西九江332005）

农业补贴是农业保护政策中重要的管理手段之一，通过农业补贴能有效地保障粮食安全、稳步地提高农民收入以及保障农业生态环境等目标的实现。2004年以来，基于我国国内实际粮食生产的状况，同时顺应广大农户的要求，我国先后实施了三项补贴政策，分别为农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴。2015年，财政部、农业部印发了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》提出将“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，并于2016年在全国全面推开“三项补贴”改革，从而拉开了农业补贴政策改革的大幕。

一、实施农业补贴政策的必要性

（一）农业产业的弱质性

我国农业生产对自然环境、自然资源以及社会环境都具有较强的依赖性，农业生产本身的弱质性特点使得其收益和运转容易受到市场经济环境的影响。首先，农业生产具有生产周期长，且两个周期之间存在着较长的时间间隔，这使得农业生产与其他产业相比而言有着投资高、效率低的特点。其次，随着近年来我国人口数量的持续增加，对农产品的需求也会不断增加，但农产品的价格并不具备较高的提升空间。最后，农产品的生产运营与市场经济机制之间存在着依附性，外部环境的变化很容易导致农业生产的不稳定。

（二）农业生产的波动性

我国农业生产一贯“靠天吃饭”，市场的行情变化也将影响农业生产。农户主要是根据预期的收益来进行决策，而农业生产波动性的特点使其处于弱势的地位。农业生产的波动性主要表现在两方面，第一，农业在生产过程中容易受气候、降水量、湿度、温度等客观因素影响，同时自然灾害又难以提前预计，这些都会对农业产量产生巨大的波动，而农业生产资料一旦投入之后就根本无法撤销，因此导致农业生产具有很大的波动性。第二，不对称的市场信息。当价格变动时，由于市场信息渠道不畅通，农产品价格的任何风吹草动都有可能引起农户的过度调整，从而引发农产品产量和价格的循环波动。

二、存在的问题

近年来，我国政府不断加大对农业补贴的力度和范围，在一定程度上起到了促进粮食生产，减轻农民负担的作用。但随着市场的变化，我国农业政策的效应在逐步递减，政策效能也在逐步降低。同时，由于我国的农业补贴政策本身实施起步就比较晚，实施过程中在政策体系、补贴方式、补贴结构及补贴资金监管等方面都暴露出诸多问题。

（一）农业补贴方式和结构不合理

以良种补贴为例，现金补贴是现行主要的补贴方式，这是按照农田计税面积来发放的一种补贴方式。也就是说即使农民将土地流转出去了，其依旧可以享受国家发放的良种补贴。因此，“种田人”是得不到补贴的，而“有田人”却享受了补贴，这使得规模化经营的种粮积极性被降低，补贴政策的根本目的被取代。在农业补贴的结构上，我国目前只有良种补贴这一政策不仅考虑了粮食的产量而且还提出了要提高粮食的质量，除此之外其他政策的关注点还是主要集中在保障和提高粮食的产量上，对粮食质量，如不同品质粮的补助没有差别对待。同时某些偏远地区的城乡资金配置差距也十分悬殊。从长远来看，这种不合理的农业补贴方式和结构不仅会导致农民种粮的积极性下降，导致粮食品质的降低，也不利于我国农业的可持续发展。

（二）农业生态环境被破坏

近年来，我国农业稳步发展，取得了一些成绩，但也出现了一系列的问题。例如，部分农民为了追求粮食的高产量，过度使用农药和化肥，这不仅影响了粮食的质量和安全，而且也使农业的生态环境遭到了破坏。实际上随着人们生活水平的不断提高，大众不再局限于解决温饱问题，而是对粮食的质量和安全提出了更高层次的要求。广大群众要求加强生态农业建设和实现农业的可持续发展的呼声越来越强。虽然党中央国务院将生态环境作为治国理政的首要任务之一，但是目前我国生态农业发展缓慢，成效不明显。我国生态农业发展存在的困境一方面是来自于客观现实的直接反映。在改革开放的浪潮中，中国人的一切向‘钱’看，使得人们在行为处事上往往只顾眼前、只顾自己。另一方面也是人们思想认识等主观认识的障碍造成的，我国依然是一个发展中国家，地区发展不平衡、贫富差距较大等社会问题依然存在，要使环境保护优先成为每一个中国人的自觉行动尚需时日，尤其是对于四亿农民来说要转变他们的价值观需要更长的时间。

（三）农业补贴政策的宣传力度薄弱

据相关调研数据显示，我国一半以上的农民只知道有粮食直接补贴，而对于其他的良种补贴或农资综合补贴的了解是非常少的，甚至还有部分农民把粮食补贴等同于农业补贴，对国家农业补贴政策设计的根本目的产生错误的理解。以农机补贴政策为例，近年来，随着农业机械化水平的提高，农机具需求量也逐年的增长，但是农户对农业机械购置补贴的具体补贴程序和补贴标准并不清楚，其原因主要是由于相关部门对农机补贴政策的宣传力度不够，农民无法确定自己是否具备申请农机具购置的补贴资格，也无法明确补贴金额的用途，这直接影响了农民享受农机具购置补贴的政策效果。

（四）农业补贴政策的监督机制不完善

我国农业补贴政策实施多年来，在调动农民的种粮积极性、促进粮食的产量和提高农民的收入等方面起到了一定的积极作用，但是从多年的实施过程和最终的效果来看，由于农业补贴政策涉及的政府部门十分广泛，交易和协调也较为繁琐，导致农业补贴机制运行会存在较大阻碍，这其中最主要的就是缺乏完善的监督机制。以农机具购置补贴为例，按照补贴流程，是先由各地农机部门审核，指定农机经销处，再由财政部门向农机部门指定的农机经销处支付补贴资金。也就是说补贴资金是先补给农机部门指定的农机经销处，而不是直接补给购买农机具的农户，最终农户是通过差价购机来获得农机购置补贴的。但在这一过程中，农机经销处与农机部门如果相互勾结，即可套取国家补贴资金，导致农民的利益严重受损。而且在实际操作中还存在享受补贴的农业机械售价要高于相同机械的市场价格，这样即便农民购买了能够享受补贴的农机具，也没在真正意义上得到农机具购置补贴的优惠。

三、完善我国农业补贴政策的相关建议

在新形势下，我国的农业补贴政策应高度结合当前我国农业发展的现状，考虑到我国农民的真实需要，综合分析农业的生产结构、经济制度和科技水平，从提高相关农业政策细节上有针对性入手，保障国家粮食安全、增加农民的收入，促进我国农业补贴政策朝着更加合理、有效和完善的方向发展。

（一）合理调整农业补贴

农业补贴政策的实施不仅能够缓解农户资金压力和促进农户粮食产量的提升，而且对农户的粮食种植和生产还具有一定的导向作用。因此，为了完善农业补贴政策，要求相关的制定者和决策者能够根据农业市场发展对农业补贴政策做出相应的调整，从而加快农业现代化建设的进程。

首先，适时调整农业补贴的标准。农业补贴标准应根据不同地区农业发展的状况进行适当的调整，以提高农业补助资金的边际效用。目前农业补贴标准相较于日益高涨的生产成本来说依然是偏低。这就要求政府应加大补贴力度，当然随着中央财政不断加大对农业补贴的预算，地方政府也应根据本地区的实际情况，加大对农业生产的扶持力度。

其次，建立监测体系和数据库。一方面，通过监测体系及时、动态地掌握农业资源的规模和环境变化的相关信息，从而具体了解各地所面临的问题，分清轻重缓急，为科学合理的分配财政资金提供依据。另一方面，我国还需要建立数据库，对已实施项目进行数据的收集和整理，为合理公平的绩效考评提供依据。通过数据库及时掌握以往各项目的成本效益，为下一步资金分配提供成本参考并做出相应的绩效考评，从而对各地项目实施情况形成约束力。

再次，优化补贴结构，创建灵活多样的补贴方式。近年来虽然我国的农业补贴总量在持续上升，但这种“普惠制”式的分散补贴方式，从实际效果来看并没有提高农户种粮的激励性，并且从根本上来说，农业补贴的资金也是不可能无限制增加的。因此，一方面补贴政策的设计不仅要考虑粮食的产量，还应立足于粮食的安全和提高粮食的品质。另一方面，应当增加对农民相关培训方面的补贴，组织如经营管理技能方面的培训、良种法培训等，从而间接提高农业的生产效率。

（二）加强保护农业的生态环境

农业的长远发展不仅仅要依靠农作物总量的提升，更要依赖农作物质量的提高。从长远来看，我国应建设农业生态文明和农业绿色发展理念，从而实现资源的节约，环境的友好。

农业的生态文明最终是要实现人与自然的和谐发展。生态农业的发展需要行业组织、民众和政府的协同合作。行业组织要积极发挥行业自律和协助作用，国民需要自觉提高生态意识和食品安全意识，政府需要积极发挥主导作用，只有行业组织、民众和政府多方主体齐心协力，才能推动农业生态文明的健康发展。习总书记曾多次强调“绿水青山就是金山银山”的发展理念，只有建立了良好的生态环境才能推动经济的可持续发展，才能造福于子孙万代。

新型农业补贴制度应以绿色生态为导向。农业绿色发展理念强调，除了继续确保农民收入稳定增长和国家粮食安全之外，还更应强调以绿色生态为导向，将政策目标从原先单纯的数量增长转到质量和效益并重上来。地方各级政府要把建立以绿色生态为导向的农业补贴制度作为推进农业现代化的重中之重，将配套的增量资金重点投向资源节约型、环境友好型农业，从而加快转变农业发展的方式。

（三）加强政策的宣传与解读

农业补贴政策实施以来，广大农户对补贴政策内容的了解是比较浅显的。因此，一方面，政府要加大力度宣传补贴政策的内容，可以通过公示国家粮食补贴政策相关文件等形式，尤其对于国家新颁布的补贴政策进行详细的政策解读，使农户在了解相关补贴政策内容的基础上，为补贴政策的有效推行创造条件。另一方面，政府应大力加强对农民教育和培训的宣传力度，通过专家的讲座、田间地头的实际指导等达到粮食增产增收的政策效果。

（四）制定生态农业法律制度并完善监督机制

我国当前的农业补贴政策实施了很长的一段时间，很多观念已经陈旧，无法适应新的时代要求，且现行补贴多为柔性政策，缺乏统一的刚性补贴法律制度。健全的法律制度是生态农业发展的保障，要想推动生态农业的不断前进只有制定完善的法律。生态农业的发展需要一部系统的基本法，还需要配套的法律制度规范体系，因此国家应尽快制定《生态农业补贴条例》，实现农业补贴的生态转向，使得生态农业在生产、流通和消费等领域都有法可依、有法必依。

有效的监督机制能够保障农业补贴政策的顺利实施，应该加强对资金的管理和监督力度，实现补贴资金的“一坑一位”和专款专用，尽可能地避免直至杜绝补贴资金被私自扣留和挪用的现象，提高补贴资金的实际作用。以农机具购置补贴为例，应加强对农机具购置补贴产品经销商的监督力度，如通过定期的检查和不定期的随机抽查等措施加强对农机补贴的监管，一旦发现有以次充好或主管部门腐败等问题，绝不姑息，采取及时有效地处罚措施，直至取消其农机具购置补贴产品经销商资格，以确保农机销售和补贴资金发放等环节的公开化。

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