贫困村脱贫退出第三方评估工作的实践与思考——以安康市2016年贫困村脱贫退出第三方评估工作为例

符绳发，余 谦，赵临龙

（安康学院，陕西 安康725000）

党的十九大提出，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会的光荣而艰巨的任务。打赢脱贫攻坚战，是全面建成小康社会的现实需要，也是逐步实现共同富裕目标的基础和前提。

安康市位于陕西省东南部，与鄂、渝、川接壤，北依秦岭、南靠巴山，全市9县1区均为国家级集中连片特殊困难县及扶贫开发工作重点县，市辖共2 442个村，总人口303万人，其中农村人口243万人，占总人口的80.2%。至2015年底，全市有建档立卡贫困村1 003个，占全市总行政村数的60.8%，占全省贫困村总数的11.4%；全市有贫困人口19.4万户，总计58.17万人，贫困发生率为23.6%，分别高于全国和全省17个百分点和10个百分点，贫困县、贫困村数居全省第一，扶贫攻坚工作任务艰巨。

参加2016年安康市贫困村脱贫退出第三方评估检查的村有218个，占全市总贫困村的17.18%。

一、第三方评估的组织实施

（一）建立机构，明确职责

2016年安康市贫困村脱贫退出第三方评估工作在市脱贫攻坚指挥部领导下，由市脱贫攻坚指挥部办公室牵头安排，委托安康学院具体实施。

2016年3月，安康学院设立安康市脱贫攻坚四个专项课题，就《安康市贫困村脱贫退出第三方评估办法》制定展开调研和论证。2016年11月，安康学院与安康市扶贫开发局共同研讨，在组织四个村前期测试的基础上，形成了《安康市贫困村脱贫退出第三方评估办法》。该办法从精准识别、精准退出、对帮扶干部是否满意、“七个一批”帮扶措施是否到位、基础设施、保障措施、脱贫成效等主要指标进行了定性与定量考核，以此作为评估工作的操作规程，保证了整个评估工作规范有序。

为做好评估工作，安康学院成立安康市贫困村脱贫退出第三方评估工作领导小组，领导小组主要职责是研究决定评估组织工作中的重大事项。领导小组下设办公室（简称评估办）和评估专家咨询委员会，评估办具体负责日常工作，其主要职责是协调联络组负责与市、县区脱贫办等有关部门和专家组的协调联系；负责协调安排评估专家组到县区、到村工作；评估工作资料编印，评估资料收集归档，负责评估组评估报告审核，评估工作总体报告撰写。专家咨询委员会主要职责是负责技术指导、政策解释和工作组织咨询，对专家评估意见、评估报告进行形式审查。

安康市脱贫攻坚第三方评估组成员由安康学校相关专家，学生，市脱贫攻坚办协调抽调有相关专业背景的人大代表或政协委员，扶贫系统干部，驻村工作队长、第一书记等210人组成，成立30个评估组，进村入户，具体负责评估工作。评估工作实行组长负责制，具体完成进驻村评估工作，评估完成后，形成评估报告，报告经全体成员签字后报评估办。

（二）细化流程，有序推进

工作流程为：市脱贫办与安康学院签订协议—安康学院评估办制定评估工作实施方案，报市脱贫办审定—评估办与市脱贫办选调人员，成立专家组、专家咨询委员会，印制资料等工作—专家组成员报到，岗位分工，业务集中培训，评估组长主持召开贫困村退出自评报告预分析会—通知县区脱贫办—进村入户调查评估—各个评估组提供评估报告—评估办组织召开专家咨询委员会会议，审议评估结果报评估工作领导小组审定—向市脱贫办提交各组评估报告及总体评估报告。

评估小组工作流程，评估小组进评估村先行张贴评估公告—召开汇报会，听取村、镇脱贫攻坚工作汇报，就自评报告进行质询—查阅评估建档资料—抽样实地调查—汇总调查情况，评估打分，填写表册—得出评估结论，上报结果。

（三）规范操作，真实有效

第三方评估小组要按照评估工作实施方案独立开展工作，实地深入评估村，采取“看、听、问、思”等工作方法，全面了解评估村开展扶贫工作情况及成效，按照评估标准，最终得出准确的结论。

“看”：查阅评估建档资料，查看村公共设施及水、电、路、网络等配套情况，查看村上合作社或农业园区建设情况，查看集中安置点贫困户入住情况。

“听”：召开汇报会，听取村、镇脱贫攻坚工作汇报；听取随机抽取本年度申请脱贫户、非贫困户、近两年脱贫户对精准识别和退出以及可支配收入、住房安全，满意度进行客观的评估，听取对公共服务设施和“七个一批”项目等脱贫措施和政策落实情况；听取社会各方以及广大群众对该村扶贫工作的意见。

“问”：在“看”“听”的同时，就扶贫政策落实情况，贫困户脱贫致富情况，产业扶贫情况，村内基础设施及基本公共服务情况，县、镇、村各级参与扶贫干部以及村民对扶贫工作情况进行质询、交流。

“思”：在以上工作的基础上，汇总调查情况，评估打分，思考评价，填写表册，讨论是否符合退出条件，得出评估结论，上报结果。

二、第三方评估遵循的原则

第一，坚持国家脱贫标准。国家印发了扶贫攻坚工作相关政策要求，对什么是贫困，怎么精准识别，如何精准帮扶，怎么退出都做了明确规定。作为扶贫退出第三方评估必须遵照国家政策文件，严格按照国家标准执行，不能增删条款，必须按照国家定好的标准这个“尺子”去“量”，这才能算是“精准退出”。

第二，坚持客观公正、实事求是。公平、公正是各类评估、评审、评比工作的生命线。客观、科学、公平、公正的评价，可以为政府决策提供参考，为改进工作提供依据，公平与公正要靠制度统领，要靠规范管理，更要靠第三方评估专家的水平和责任来实现。在评估中，要坚持标准，要坚持评估程序，要自觉克服个人好恶、人情因素的影响和干扰，从讲政治与扶贫攻坚的大局出发，对政府负责，对人民群众负责，对评估工作负责，实事求是，树立公信，客观公正地评估评审评价，自觉维护评估的良好社会形象。只有这样，评估结果才能得到社会认可、人民群众认可和政府认可。

第三，坚持独立判断。通过独立、公正、公开的第三方评估，如实评估扶贫工作成效，引导基层政府科学决策，把扶贫攻坚工作抓实抓好，确保扶贫任务按期完成。

第四，坚持定量与定性评价相结合。定量与定性考核是密切联系的两个方面，只有定性评价没有定量的考察结论是不完整的；定性考核要以定量考核结果为基础。对于各项指标要打分量化，对于存在问题、评估报告等内容需要做出“定性”说明，但“定量”打分与“定性”结论应该一致。

第五，加强社会监督。扶贫攻坚工作牵涉面广，社会关注度高，在按照政策严格、公平的评估的基础上，要做好社会监督工作，确保广大人民群众的知情、参与支持。2016年安康市脱贫退出评估工作过程中，十分注重社会监督的作用，比如邀请人大、政协委员参与第三方评估工作，第三方评估小组进村后，张贴评估公告，接受广大群众和新闻媒体监督。

三、评估结果

2016年安康市十县（区）共有218个村申请参加贫困村脱贫退出评估，根据《安康市脱贫退出实施暂行办法》和《安康市贫困村脱贫退出第三方评估办法》，经过评估组评估、评家估专咨询委员会审定，有212个村基本符合贫困村脱贫退出标准，可以脱贫退出，一次性退出率占本次参评村的97.0%。另外有6个村，贫困发生率超过3%，不符合中省贫困村脱贫退出条件，不予退出。

（一）脱贫攻坚工作的亮点

1.党政同责，构建脱贫攻坚齐抓共管新格局。脱贫攻坚工作是党中央、国务院的战略决策，从评估工作来看，县、乡镇、村等各级干部对此项工作高度重视，按照《陕西省贫困退出实施意见》，安康市形成了“市党政一把手包县、县党政一把手包镇、镇党政一把手包村、村党政一把手包户的纵向脱贫领导体系；中省单位与市县单位对口帮扶村镇的横向帮扶体系”。市上规定：“不完成脱贫攻坚任务，县级以下党政领导不调整工作岗位。”确保脱贫攻坚任务顺利完成。脱贫包抓单位、帮扶单位、脱贫干部做了大量的、艰苦的、卓有成效的工作，干部和帮扶单位责任人长期坚守在贫困村开展工作，保证了脱贫攻坚阶段性目标任务的完成。

2.产业带动，探索“一村一品”农户增收新路径。精准扶贫，要“输血”更要“造血”,以产业精准扶贫既解决了贫困户脱贫，又解决了农民持续增收问题。安康市各县区主要采取坚持“一镇一业、一村一品”，落实项目帮扶，实施能人大户带动，扶持贫困群众发展适度规模的种养业；大力推进“电商+产业基地+贫困户”产业脱贫模式；实行“产业帮带订单制”，以“N+贫困户”方式解决贫困户增收难问题；围绕陕南茶叶、魔芋、中药材、特色林果、富硒蔬菜“五大特色种植业”和黑猪、黄牛、白山羊、乌骨鸡、富硒鱼“五大特色养殖业”，以直补到户形式，带动贫困户发展特色产业；“典型引路、以点带面”的办法，从发展产业、扶持创业、带动就业三方面入手，陆续建成脱贫攻坚示范点，促进农民脱贫；以及引进培植立足本地资源，能带动相关农业发展的产业项目。各县区制定了“一村一企一基地，一户一法一产业”的模式，引导企业与贫困户建立利益共同体，以企业发展带动贫困户创业增收、稳定脱贫，依托产业带动取得初步成效。

3.基础建设，打造安康农村追赶发展新环境。通过各级干部、群众的努力，安康农村路、水、电、网络、村级卫生室等基础设施建设基本到位，义务教育阶段无辍学儿童，农村面貌发生了翻天覆地的变化，长期制约陕南农村发展的瓶颈问题得到了根本性解决。贫困户的住房得到了明显改善，厕所及养殖圈舍得到了整治或重建，贫困户的综合收入提高较快，群众对于帮扶单位及驻村工作队、第一书记的工作满意度高，“七个一批”脱贫措施落实较好，得到了人民群众的称赞与拥护，“干群关系”继续向和谐、融洽的方向前进，农民的精神面貌亦发生了很多变化。

4.长远规划，勾画安康美丽乡村未来新蓝图。在脱贫攻坚工作的同时，在市、县政府的领导下，很多乡镇根据自然环境、资源禀赋和目前产业发展情况，从可持续发展的角度，战略上谋划村镇未来发展规划。如围绕陕南的田园风光、旅游资源优势，聘请专家规划当年、中期和长期的“美丽乡村”发展规划。

5.精神脱贫，形成社会主义农村新气象。陕南山区群众是勤劳的、坚强的、乐观的！人民群众对党的好政策发出了由衷的拥护和称赞，对各级干部在脱贫攻坚过程中的努力工作给予了普遍好评。同时，在调查中也发现了一些身残志坚、乐观向上的贫困户。

评估中了解到，各县区开展精神扶贫活动，树立脱贫典型，宣传脱贫工作中模范人物。在社区板报栏和房子墙头宣传社会主义核心价值观，开展乡规民约和良好家风教育活动，探寻精神扶贫新路径。

（二）存在的主要问题

1.产业带动项目优势不强。一些合作组织或农业园区，由于经营时间不长，规模偏小，发展后劲不足，带动贫困户脱贫致富能力有限。很多贫困户收入来源单一，除政府补贴外，基本上就是耕种自家土地，养猪养鸡（数量少），自身发展动力不足，脱贫致富能力较差。

2.精准帮扶手段不多。由于陕南贫困户所处的自然条件较差，经济发展又受到限制，使一些帮扶手段显得无能为力，帮扶成效不够明显。

3.贫困户的扶志任务还很艰巨。部分贫困户“等、靠、要”思想严重，扶志与扶智问题依然紧迫。

4.贫困户要求返贫。一些残疾贫困户、慢性病患者贫困户，由于身体原因，后续发展动力不足。作为贫困户，还可以享受到国家优惠政策，因此脱贫退出后，返贫性极高。

5.集中安置社区管理水平不高。社区服务管理水平仍需进一步提高，居民自我管理，自我服务的意识急需强化。而且，一些村的公共服务设施建设进度缓慢，影响到集中安置社区优良环境的形成。

6.安置房建设不到位。一些村镇贫困户房屋集中安置及“交钥匙工程”建设进度缓慢，一些贫困尚住在未改造的旧房中，部分贫困户房屋虽经提升改造，但整体改造效果较差。一些贫困户住房虽已搬迁，但旧房（危房）尚未拆除，农户时有回到旧房居住，存在不安全隐患。

四、第三方评估的思考

第一，制定好各村可持续发展建设规划。要求乡镇在抓脱贫攻坚工作的同时，结合各村自然资源、产业现状，精心设计打造各村可持续发展建设规划，理清产业发展思路，推动扶贫工作有序健康发展。认真落实生态补偿、教育支持、医疗救助、社保兜底等民生保障政策，坚决把政策兜底脱贫一批兜紧兜牢，确保实现“两不愁、三保障”。

第二，扩大合作经济组织规模。本次评估调查中看出，这方面恰恰是薄弱环节，产业后劲不足，应该加大这方面的政策扶持、资金投入、具体落实的力度，确保贫困户可持续发展。合作经济组织规模偏小，带动能力有限，脱贫攻坚的顺利完成以及贫困户持续脱贫，其中重要的是看其可持续发展能力，尤其是农业合作社、产业园区带动贫困户的情况，产业脱贫是巩固脱贫成果的主要途径之一，产业发展离不开经济合作组织的带动。

第三，加强村干部的培养。调查中发现，一些村组干部年龄偏大，人才缺乏，文化程度偏低，思想解放程度不够，带头引领致富本领不强，应该加强村干部的培养、选拔力度。脱贫致富不仅要勤劳，还需要有带领致富的领路人。因此，应将有一定见识并且乐意为民众服务的人，推到村干部的位置，进行锻炼培养，使他们尽快成为带领老百姓脱贫致富的引路人。

第四，加大脱贫攻坚资金使用的监督力度。本次第三方评估不涉及资金的评估，在脱贫攻坚工作中，应该加大脱贫攻坚资金的监督力度，确保资金及时、有效地用在脱贫攻坚工作或项目中，防止资金分流或贪腐现象的发生。此外，对脱贫攻坚资金使用效益情况，应该进行评估，以便今后几年脱贫攻坚资金合理、高效的发挥作用。

第五，加强农村环境整治。一是加强农村房前屋后，尤其是集中安置点的环境卫生落实，改变垃圾成堆，环境脏、乱、差的现象，应该在今后的评估检查中有所体现。二是加快基础设施建设速度，完善村镇的路、水、电、网络等基础设施。三是加快安全住房建设速度，坚持把安全住房作为重中之重，对于集中安置的贫困户，应加强解决集中安置的贫困户的种菜、养殖和增收的问题。四是对于已经集中安置的贫困户，应尽快出台、落实相关政策，拆除危旧房，确保移民搬迁后危旧房不再使用，保证其安全。

打赢脱贫攻坚战，是全面建成小康社会的现实需要，也是逐步实现共同富裕目标的基础和前提。当前，扶贫攻坚工作已经迈入了一个新的发展阶段，脱贫退出第三方评估应运而生。我们希望它成长、壮大、发展好，为全面建成小康社会，为深化管理体制改革，提高公共服务水平，加强政府与社会的密切联系，推进经济社会又好又快发展做出积极的贡献。