加强公安机关刑事司法工作保证公诉案件质量的思考

王志勇　郭戎委

摘要 预审工作是侦查机关中兼具侦查与司法双重属性的工作，但目前该工作被弱化并带来很多问题。本文尝试从维护社会秩序、保护人权、司法公正、司法成本等多个角度，阐释预审工作的重要性，并探讨重设预审部门的必要性和可行性。

关键词 预审部门 法治 人权 司法公正 司法成本

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.318

公安机关是我国重要的治安行政力量和刑事司法力量，具有刑事司法属性的公安执法工作是打击犯罪，保护人民的重要内容。公安执法质量的好坏，司法效能的高低，不仅直接影响着社会秩序的安定，同时也关系到社会的公平正义。

一、当前公安机关刑事执法工作中存在的主要问题

（一）攻坚克难能力弱化，复合型专家人才难以养成

在1997年公安机关实行侦审合一的机构改革之前，公安预审工作培养和锻炼了一批既有坚实法律基础，又有丰富侦讯经验的复合型专家人才，在侦办重大疑难刑事案件、精益求精执法办案质量中发挥了关键作用。但在现行刑事执法工作机制下，侦查部门和法制部门的职责分工逐渐造成了理论与实践的脱节，无法兼顾理论与实践的彼此磨合，难以成就复合型专家人才，使审讯办案的质量和有效的追诉能力逐渐弱化。

（二）犯罪工作弱化严重

根据职业罪犯实施的规律特点，职业犯罪、流窜犯罪、团伙犯罪的嫌征人身上了往往都有大量有价值的重要信息，通过审讯挖掘能够发现有效的犯罪预警信息、串并案件信息、高危人群信息、逃犯信息、维稳信息等。但在预审部门被取消、裁撤或合并以后，上述工作不能得到有力开展。

（三）信访案件增多，群众满意度受到影响

侦审合一后，由于审讯办案的专业能力弱化，导致办案质量下降，以致部分案件不能得到有效处理，被害人合法权益不能得到有效维护，引发了一定数量的信访案件，使公安机关的群众满意度受到影响。

（四）执法成本增加，执法效率降低

实践中，在检察机关与诸多侦查部门对接过程中司法认知不一现象严重。具体表现为：因案件定性问题、证据标准问题提出异议，拒绝接受卷宗；以各种理由不予批捕、不予起诉.案件退补几成常态，侦查人员在多次的取卷、送卷、询问、讯问、调查取证，协调沟通中疲于应付，客观上造成执法成本增加，执法效率低下。

（五）冤假错案时有发生

近几年来，央视等新闻媒体先后曝光了全国范围内的多起冤假错案，引起社会震动，对公检法的整体形象造成较大的负面影响。

二、问题产生的主要原因

（一）侦查人员的执法业务能力专业化不足

新《刑事诉讼法》、《律师法》等一系列法律的实施，体现了我国刑事司法文明的进步，但也对执法者的业务能力提出了更高要求。法律程序的复杂化和人权保障的制度化以及律师在侦查阶段的深入介入和不当行使权利等，严重制约了侦查权的有效行使，侦查活动受到巨大影响，侦查人员的专业能力受到了严峻的挑战，特别是审讯办案的专业化能力明显未跟上时代的脚步。

（二）办案机制不健全，执法责任不明晰

公安机关法制部门推行“两个统一”以来，刑事案件由法制部门统一审核，统一出口，对保证执法办案质量起到了积极的作用，但一些问题也不容忽视。现行办案机制下，刑事执法职责由法制部门和侦查部门共同承担。案件出现执法问题时，依然由法制部门认定执法过错，侦查部门成为追责对象。有职的无权、无权的有责。责权利不统一的执法机制，不仅严重制约着刑事执法工作的顺利开展，也有违规范执法、严格执法的初衷。

三、解决问题的对策

按照习近平总书记提出的“保证执法，支持司法”和“执法公正”的总体要求，以及公安部提出的“主办侦查员制度”设计，建议公安机关再设具有刑事司法属性的工作机构一预审部门。

（一）理论依据

从预审工作的内容看，具有一定的司法权属性。行政权法律关系中往往是双方法律主体，而司法权活动中是三方法律主体。相比之下，公安机关的刑事侦查权（例如抓获犯罪嫌疑人时只有侦查人员和犯罪嫌疑人两方）是广义的行政权，而预审工作（预审部门、侦查部门和犯罪嫌疑人三方法律主体）则更具有司法权属性。由于职能构造与检法类似，预审部门的工作更有利于保证公安机关与检法的有效对接，有利于统一司法认知，也有利于落实与检法统一的终身司法责任。

（二）法律依据

现施行的《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审由公安机关负责……。”第114条规定：“公安机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事實的案件，应当进行预审，对收集、调取的证据材料予以核实。”可见，2012年《刑事诉讼法》相对于1996年《刑事诉讼法》在关于公安预审的两条规定上予以完全保留。这既是关于公安预审工作的法律依据，更是对公安预审工作地位的认可与明确。

（三）政策依据

2014年6月15日，中央司法体制改革领导小组办公室负责人就《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》答记者问时，明确表明：《改革框架意见》提出，对公安具有刑事司法属性的侦查人员探索试行主办侦查员制度，并完善相应的职业保障制度。

四、预审部门的设置与司法体制高效、有序运行之间有密切关系

总体而言，我国的司法体制是一个流水线式的司法体制。在这个体制中，公安机关（另有国家安全机关等）为侦查机关，负责搜集证据、缉拿人犯，是最接近案件事实的机关，有最大的机会查清案件事实，同时其侵犯公民合法权益的行为、发生错误的几率也最大，在这个阶段发生的错误，最难发现，也最难补救。检察机关、审判机关都属于司法机关，都是事后弥补，即使发现了错误，往往也只能以不起诉、宣判无罪、非法证据排除、事后追责等方法来处理，至于给案件本身所带来的影响，办案过程给社会造成的影响，则往往无从弥补。重设公安机关的预审部门则至少会有效减轻这种事后弥补所产生的损害。

第一，公安机关的预审部门的存在，会使公安机关的处理结果与其他司法机关的处理结果相互协调，维护社会预期，稳定社会秩序。各个司法机关之间对同类案件的处理不统一，给普通民众带来不同的行为指引，诱发社会秩序紊乱。“法律是社会控制的手段之一。”法律是社会主体作出行为的指引，社会主体依据法律的规定，但普通大众不是专业人员，无法如公司企业一样有法律顾问，他们只能根据司法机关针对具体案件的处理结果，安排自己的行为。当有的司法机关把一个行为当作犯罪处理，另一个司法机关却当作无罪处理，被害人年或者犯罪嫌疑人自然会认为其中一个司法机关在枉法裁判，普通大众则要么行为限缩，畏首畏尾；要么冒险投机，为谋暴利也要涉险一搏。这实质上损害了社会普通大众的预期，妨害了社会秩序，“对法律的畏惧是健康的，然而人对人的畏惧则是有害的”，司法机关处理结果不统一，恰恰会滋生人对人的畏惧。公安机关与人民群众的接触最密切，其做出的处理结果最直接被人民群众所感知，但是公安机关的工作距离狭义的司法程序最远，侦查人员多数也不是法律适用的专家。因此，公安机关做出的判断，经常会被检察机关、人民法院推翻。普通大众在公安机关所形成的预期，又被检察机关、人民法院破坏。这种情况，在司法责任制全面推开后更呈现增长态势。从司法自身规律来说，这种现象是正常的，但是于普通大众来说，则是不正常的。

预审部门一方面具有侦查属性，能从侦查员角度思考案件，另一方面具有司法属性，其要考虑案件能否通过检察官的审查。因此公安机关如果重设预审部门，则预审部门可以统一把握案件的处理标准和尺度，从证据标准、法律适用上统一起来，一方面，与检察机关、审判机关形成良好的对接，尽量避免不起诉、无罪案件，避免同一地区内，标准不一，政出多门，另一方面，在同一地区内，形成普遍的社会预期，维护社会秩序，形成良好的社会风气。

第二，公安机关重设预审部门，有利于维护司法公正，维护基本人权。司法公正与维护基本人权，均是刑事诉讼的基本价值理念。预审职能的存在，其目的之一也在于维护司法公正和基本人权。可是目前在多数地方，法制部门具体执行预审职能，这样的配置有可能削弱预审职能对司法公正与人权的保护。首先，法制部门通常还要兼任公安机关的治安管理处罚职能，这样当治安管理处罚案件与刑事案件出现前后继起关系时，则后期预审工作的开展，要关照到前期的治安案件的处理结果，难于公正。其次，法制部门的工作方式更接近于行政工作，与法官、检察官的中立审查案件的工作更远，要求其发挥预审工作的侦查与司法双重作用，往往力有不逮。再次，法制部门工作的行政性，使其往往要关照到行政机关的整体业绩，政绩大于准确，遇有公安机关大会战，则更加突出，而预审工作所具有的司法性质，则更多的体现出司法的专业性质，要求定性准确，不枉不纵。综上，公安机关重设预审部门，有利于维护司法公正和基本人权。

第三，公安机关重设预审部门有利于高效办案，节约司法成本。效率同样关系公正的实现。司法成本节节攀升正是我国司法面临的重大问题。提高效率，节约成本，当然是必由之路。从目前的工作看，公安机关移送审查起诉后，退回补充侦查率居高不下，个别地区、时期，甚至高达百分之五十，随着司法责任制推开，不起诉、公安机关自行撤案、无罪判决，越来越多。由此带来的，取证时机丧失、人犯逃跑、國家赔偿等，层出不穷。其中侦查人员不能从后续的司法角度出发调查取证，不能真正的“以审判为中心”，是其中较为突出的原因。那么如何贯彻“以审判为中心”呢？最好的办法就是专门抽取一部分经验丰富的侦查员，专事预审工作，经常与法官、检察官打交道，通过种种直接或间接、正式或者非正式的信息沟通与交流，实现侦查工作与审判工作、检察工作的水乳交融、换位思考，最终辩证统一。而后又通过公安机关内部的协作机制，实现审判思维的渗透，进而在侦查工作中做到“以审判为中心”。从这个角度讲，重设预审部门，绝非是多了个部门，实际上是真正贯彻“以审判为中心”的制度路径。从而有效减少司法制度的内部磨损，做到高效、节约司法资源。

综上，实现“以审判为中心”维护司法公正，维护基本人权，让人民群众在每一起案件中感受到公平正义，是法律人共同的愿望，而重设预审部门，将是实现这一目标的重要一步。