浅析环保NGO参与社会治理的困境及应对策略

孟子煜

摘要 我国现在处于转型时期，社会问题多发、频发、突发，并且出现了利益的多元化和分层化，政府失灵和市场失灵的情况不可避免，这就需要社会组织来协助政府缓解矛盾并满足公民需求。环保NGO是以环境保护为使命建立的非政府组织，关注人们赖以生存的环境，是我国环保事业中的一股重要力量。本文阐述了非营利组织在社会治理中扮演的角色和发挥的作用，分析了我国环保NGO目前在参与社会治理中面临的问题，并试图提出一些解决策略。

关键词 非营利组织 社会治 理环保NGO

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.306

NGO（Non-Governmental Organizalions）又称非政府组织、社会组织、非营利组织，是指不以营利为目的、主要开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织。美国学者撒拉蒙（LesterM.Salamon）教授归纳出NGO具有正式性、民间性、非营利性、自治性和志愿性的五个特征。改革开放以来，我国工业化程度随之提升，生态环境的急剧恶化不仅影响公民的身心健康，并且持续破坏着人类赖以生存的家园。经济发展和环境保护的冲突，使得在环境治理的问题上经常出现政府和市场失灵的情况，而以保护环境为宗旨的环保NGO，其公益性的目的得到了国家和社会的支持，在社会治理中发挥着重要的作用，目前环保NGO已经成为衡量一个国家环境保护事业发展程度的标志。

一、社会治理中的NGO

（一）社会治理的主体关系

社会治理是指以政府、市场和非政府组织为主体的三个行动体，以协同合作的方式以及平等、互相尊重、共建和谐社会的价值观念，通过共同参与、协同解决、公共责任机制，来共同推进公共事务的治理。通常来说，政府是法律及政策的制定者以及实施者，是权威的代表，政府需要以一个公正、公平的形象来维护社会的秩序，在社会治理中以宏观的整体性为基础，具有刚性。而企业是以市场为基础，以利益为导向的团体，服务限于与其具有交易性的群体。在环境问题中，由于企业要考虑经济效益、政府要考虑经济发展，所以时常会出现政府和市场双失灵的情况，这时候就需要关注社会和人民权益的环保社会组织，以发声、沟通、协调、合作的方式参与社会治理，缓冲多方之间的矛盾，推动环保工作的进程。实际上，社会组织解决了分散化的社会力量如何能高效、有效参与社会治理的问题。不同于社会管理，社会治理更聚焦于联动社会与公民的力量来激发社会组织的活力，预防和化解社会矛盾，其主体之间更多的是平等、合作及责任共同体关系——以合作的方式共同承担社会治理的责任，以对话交流的机制来形成多方支援配合。

（二）环保NGO参与社会治理的作用

近年来，我国的环境问题日渐严重，以“雾霾”为代表的空气问题使得人们开始逐渐意识到污染所带来的深刻变化。环境属于公共资源，与每一个人密切相关，环保NGO以公众利益和意见为基石，与其他社会治理主体进行深入互动，旨在推动环保进程。

1.教育倡导。由公民参与的非营利组织是一个培育公民意识，训练公民行为的重要场域，更是教育倡导公民环保意识的重要途径。作为我國环保NGO最基本的一项工作，教育与倡导工作一般会通过举办环保讲座、发放传单、组织竞赛以及联合媒体宣传等途径，其目的是提升我国公民的环保意识和知识，训练公民日常的环保行动，是社会治理中的重要环节。

2.立法监督。NGO在社会治理中扮演着监督政府及企业的重要角色。当经济发展和环境保护产生冲突，政府和市场不能有效发挥其作用时，环保NGO可以代表人民群众来对政府和企业进行舆论监督，通过协商、沟通、游说等方式使其履行自己的环保责任，并向政府献言建策，推动相关立法及政策的进程。同时，一些环保NGO还开展环境质量的认证评定，以第三方的身份为大众提供真实信息，有利于公民参与监督。

3.缓冲沟通。由于环境诉求而引起的群体性冲突事件近年来不断增加，比如松花江污染事故、大连海岸油污染事故等，不仅给民众造成了伤害，同时也消解了政府的权威性。环保NGO在面临群体性事件时，是政府、企业和民众沟通的桥梁，在这一过程中，“经过冲突、对话、协商、妥协，落实公共责任，追求公共利益，达成平衡和责任整合”。

4.提供公共服务。政府购买服务类似于政府和社会资本合作，即PPP模式（Public-Private Partnership），这种将企业及非营利组织参与进政府的社会治理建设的创新模式，使得治理的效率及质量获得提高。在环境治理方面，环保NGO为政府提供购买服务，可以减少政府的成本，并使得服务效果最大化，满足公众需求、社会需求和环境需求。

二、环保NGO在社会治理中出现的困境

党的十九大报告指出，我国社会矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，为了解决新的社会矛盾，报告同时提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。尽管政府已经意识到创新社会治理的重要性，但是由于我国NGO起步时间较晚，所以经常会囿于自身建设、体制建设和公信力建设而影响社会治理的进程和成效。

（一）NGO自身建设之困境

首先，资金不足。《中国环保NGO发展状况报告》中提到：“我国76.1%的环保NGO没有固定经费来源。由于经费不足，超过60%的环保NGO没有自己的办公场所，96%的全职人员薪酬在当地属中等收入水平以下，其中43.9%的全职人员基本没有薪酬。”可以说，资金不足是环保NGO参与社会治理中面临的最主要的问题，这主要是由于其“公共物品”中的非排他性和非竞争性，因此难以实现收费服务，所以很多NGO在举步维艰的维系生存，对于其发挥社会治理的作用则无暇顾及。其次，专业性不足。环保事业具有很强的专业性，比如对于空气的监测、对生态平衡的建议等。NGO想要真正参与社会治理，开展环保科学技术的研究是必不可少的一项工作，这不仅能推动环保科技的发展，也能对政府和企业施行有效监测，这便需要大量专业性人才，而实际上由于其公益性事业的特点，目前环保NGO中大多数从业者为志愿者及社会兼职人员，传统就业观及工资水平等也导致了吸纳专业人才难的困境。

（二）NGO体制建设之困境

由于历史沿革，我国NGO机关化、行政化的倾向较浓，大多有权威的NGO是依靠政府的支持鼓励而建设的，其本质没有完全脱离官僚体系之外，所以大多数行动依旧是根据政府的宏观指导，极少发挥与其他主体平等对话的作用，而对于草根环保组织，则很难发展壮大，大多数环保NGO目前的生存状态堪忧。并且，由于经验不足，NGO在如何与政府在环境保护的合作上仍然在探索。目前，政府购买社会组织服务已屡见不鲜，但在环保领域推进却很困难，这主要是由于政府环保部门对其服务认识不足，环保服务也没有其他领域（如养老、扶贫等）的效果立竿见影。

（三）NG0公信力建设之困境

非营利组织以公益立身，以群众为基础，要想真正参与社会治理，首先需要公民参与与、和公民认同，NGO只有获得了社会的信任，才能影响到政府的决策过程，才能有能力获得经费。但随着“红十字会”、“太阳村”等贪污捐赠款事件的发生，非营利组织一度被推到公信力危机的风口浪尖之上。同样，对于环保NGO，由于公信力不足，在社会治理过程中会面临参与困境和信任困境，影响项目实施效果。

三、应对策略

（一）推进NGO体制的改革

非营利组织在缓和社会矛盾、解决社会问题有着举足轻重的地位，政府要想充分发挥其创新社会治理主体的作用，实现“人人有责，人人尽责”的社会治理局面，首先应该对具有政府性质的NGO“放权”，逐渐将社会领域的事务还权于社会，因为社会治理的主旨就是“在这‘三足的多元互动之中寻求政府与市场和公民社会（其主体为非政府组织）之间的动态平衡。”在这一过程中，政府可以以立法的形式确立非政府组织的社会地位。

（二）推荐法律法规的完善

在法律方面，完善环境诉讼法。环境保护需要法律法规的支持，当面临环境破坏时，法律应该确保环保NGO可以以原告的身份来提起诉讼，这对政府和企业也是一种监督。在税收政策上，我国政府应该建立非营利组织接受捐赠的税收优惠政策，捐赠人本身也应享受减税待遇，这样能够促进公众捐赠的积极性，推动公益事业的发展。

（三）推進NGO与企业合作

在环保方面，作为社会治理的主体，NGO可以与企业进行合作。企业在开发产品时，NGO利用环保的理念和专业的知识为企业提供建议以及技术支持，从源头、产品使用以及垃圾回收方面减轻污染，同时企业通过产品的盈利为NGO提供充裕的资金，实现社会治理和经济效益的双赢。

（四）推进NGO自身建设

在内部管理机制方面，NGO应该建立完整的规章制度，加强组织财务的透明度，保证财务用处的清正廉洁，赢得公众的信任。在人才机制方面，非营利组织内部应该建立健全人才引进制度，加强人力资源开发，有针对性的对环保专业人才及组织管理相关人才进行招聘。同时，国外无数成功的经验表明NGO应该重视对有创新能力的领导人的培养，对人才进行领导力的培育，带领非营利组织与社会治理主体沟通、对话、协作。