当前村干部监督的基本原则探析

杨招继　李佳

摘要 当前我国村干部监督主要从两个方向展开并发挥作用：一是自上而下的党政机关的权力监督，二是自下而上的村民及村级监督机构的权利监督。然而在实践运作中这种双向度的监督方式所形成的监督体系出现了无力、无据、无序、无度等问题，因此需要加强对村干部监督体系的制度设计，尤其是要确立监督工作工作原则，做到四“有”，以促进监督工作有效发挥作用与效力，使监督工作有章可循，并将村干部监督工作向纵深推进。

关键词 村干部 监督问题 监督原则

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI；10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.301

为将我国的监察工作向有序性、经常性方向推进，党和政府进行了精心而周密的顶层设计。习近平总书记在十九大报告中提出进行国家监察体制改革，实现监察体系全覆盖，并在此基础上先后筹备建立了国家、省、市、县四级国家监察委员会并出台了监察法，为我国监察体制改革指明了方向。以此为契机，我国广大农村基层地区也应积极响应党和国家号召，将监察体制改革向基层延伸，以实现中央和地方监察工作的相互配合。其实早在建设国家监察体系之前，农村基层监察体系就已经建立起来，虽然在成效方面有些差强人意，但这也为构建和优化村干部监督体系打下了良好的基础。凡事先设而后能立，村干部监督体系的建立必须事先确定起监督原则，才能使村干部监督体系执行起来有章可循，沿着预设的正确方向运作，起到良好的监督效果。

一、村干部概念界定

关于村干部概念的界定，不同学者给出了不同的观点，西方以代理人角色和利益角度对村干部概念进行的界定更适合优化村干部监督原则的实际需要。美国学者萧凤霞指出：村干部是国家和乡村之间的中介者，他们扮演着国家代理人的角色。美国学者杜赞奇在研究中国华北农村时提出：村干部的赢利型经纪人角色决定了其行为动机主要在于图利，其目的是以职权换取最大的个人利益。而村干部的国家代理人角色偏向于对国家的忠诚，其行为动机主要出于责任感。赢利型经纪人偏重于乡村当家人的角色，而国家代理人常常不惜牺牲乡村利益来谋求一己私利。他们既是自身利益的代表人又是集体利益的代理人，在自身利益和村集体利益之间发生双重角色冲突时，他们更多地倾向于满足自身利益需求，要么选择辞职要么在角色与利益之间找寻平衡点。

二、当前村干部监督体系存在的问题

（一）监督无力

当前我国村干部监督方式多种多样，但各类监督方式的有效性是不同的：一般来讲，首先是上级党委监督，其次是上级政府的行政监督，紧接着的就是纪检监察机构的党纪政纪监督，再之后就是新闻媒体监督、村务监督委员会的监督以及村民监督。当然总体情况如此，各地区具体情况可能会略有不同。监督体系中主要发挥效力的是自上而下的党政机关的监督，但只靠党内监督并不能使监督体系的效用有效发挥，“木桶效应”启示我们目前村干部监督体系整体功能的发挥主要受限于短板，而这块短板恰好是最有提升空间的自下而上的权利监督。而权利监督作用的发挥在很大程度上又有赖于村民代表和村务监督委员会委员的质量，简单来说就是人的因素。一方面由于目前大多数村庄经济、政治、文化等方面建设虽有很大程度的进步，但与城市或者其他发达国家村落相比还不够先进，另一方面又由于工业化、城市化的吸引使得优秀的青年人才离开农村进入城市发展，农村地区“空心化”状况较为严重，这些问题尤其是人才问题成为制约权利监督的重要原因，解决不了人的问题就无法提高权利监督的质量，进而导致监督无力的状况。

（二）监督无据

“据”一方面是指事实证据，要做到监督有实，一般来说鉴于监督主体自身文化素质、思想观念等因素的影响，自上而下的监督比自下而上的监督要注重证据的多，村民一方面能在一定程度上起到监督作用，但另一方面也会由于小农思想等观念的影响而从个人角度出发主观臆想甚至编造村干部的功过是非，不讲事实、“没理辩三分”现象也时有发生；另一方面是指法理依据，我国实行基层群众自治制度已有多年历史且一直随着时代和国家的进步而不断的发展，各种相关法律法规也在不断地丰富，但关于村干部监督方面的法律仍不够健全和完善。以民主监督为例，《村民自治法》虽然规定了村民的监督权利和地位，但是法规笼统，村民的权利及其行使方式不够具体，可操作性也不强。《村民监督委员会组织法》也给予了村务监督委员会法定地位，但是由于村务监督委员会是下设在村委会和村党组织底下的一个分支，因而出现了监督主客同体和结构倒置的情况，这就出现了法理与事实不相符或者不适应的现象，因而监督无据问题也成为影响体系功能发挥的一大制约因素。

（三）监督无序

没有健全的监督程序作为保证，监督工作就无法有序进行。无序监督问题一般都发生在村民监督过程中，受到监督主体尤其是村民的自身素质、习惯等影响，很多村民在进行监督的过程中都不能按照正常的程序和手段办事。比如某些村民过于强调自身的民主权利，同时掌握了村干部“不愿意把事闹大”的心理，有事情首先想到的不是与村干部理论沟通，而是通过大吵大闹、暴力等方式解决问题，影响了村委会和村党支部的正常运转，而村干部多数碍于人情、面子以及抱着“多一事不如少一事”的观念，只好息事宁人，而这种妥协让步反过来又更进一步助长了村民们无序参与政治的活动。

（四）监督无度

法律赋予村民、村务监督委员会、上级党政机关对基层村干部的监督权，其目的是为了规约村干部的行为和公权力的行使范围，使其全心全意为人民服务。然而在现实操作中，这一制度设计又在一定程度上对村干部形成了束缚，使其不能有所作为或不能有大作为，甚至可能会出现以上监督者利用权力来实现个人的私利的现象。一方面有些上级党政机关以监督为名干涉村务并强化对村干部的行政控制，干预了村委会和村党支部的自治权力的行使，出現监督“越位”现象；另一方面部分行政机关为了村干部尽快完成上级行政任务往往对村干部微腐败行为视若无睹，监之过软、处之过宽，这就导致了监督的“缺位”现象，无论是越界还是缺失都是监督无度的典型表现。

三、村干部监督体系应遵循的基本原则

（一）监督有力

目前存在的监督方式中，主要发挥效力的是自上而下的党政机关的监督，但只靠自上而下的权力监督并不能将村干部手中的公权力牢牢控制在合理的范围内，补齐自下而上的权利监督这块短板才是完善村干部监督体系，使监督真正有力的关键。为此就要在上级党政机关权力监督的基础上落实自下而上的权利监督，尤其是提高村民代表和村务监督委员会委员的质量。具体做法是：在选举村委会和村党支部时，获选的人担任村主任和村支书，而未经获选的相关人员，若其村民支持人数达到法定人数，可以选择进入村民代表会议成为村民代表或者进入村务监督委员会成为委员，这样不仅能节约选举成本，而且选出的村民代表或者委员还具有较强的代表性，更因为其曾经参与一把手之争而可以在很大程度上承担起监督村主任和村党支部书记等主要村干部的责任，可谓一举三得。

（二）监督有据

凡事讲事实、讲证据才能即使村干部在合理的范围和限度内行使职权，同时又能保护村干部自身的合法权益。以事实为前提、以法律为保障是实现监督有据的必然选择。首先要发挥法律对人的行为的指引和约束作用，使社会成员在政治参与的过程中明确自己应该做什么以及不应该做什么；其次，利用法律的强制性、权威性对人们产生一种警示作用，让人们在法律允许的范围内进行政治参与活动；再次，要充分发挥法律的教育作用，任何违反法律的政治参与行为都要受到相应的惩处。以法律为准绳完善村干部监督法是推进村干部监督管理工作的重要保障，这就需要随着实践的发展不断健全和完善相关法律。以民主监督为例，要在《村民自治法》规定的村民的监督权利和地位的基础上，解决法规笼统的问题，就需要细化自治法中村民的权利及其行使方式，增强可操作性。再比如为了解决村务监督委员会和村两委监督主客同体和结构倒置的情况，改变村务监督委员会下设在村委会和村党组织下部分支的事实，在《村民监督委员会组织法》给予了村务监督委员会法定地位的基础上，改变组织的机构设置，规定村务监督委员会独立于村两委的人事、财政权。只有理顺法理与事实之间的关系，使两者相符合、相适应，才能使法律真正发挥监督作用。

（三）监督有序

健全的监督程序是保证监督工作有序进行的重要前提，也是规范村干部行为、保障村民权益、加快新农村建设的必要条件。这方面可以借鉴英美法系国家程序正当的宪法原则以及我国行政程序正当的基本原则，其内涵应该包括程序的中立、理性、排他、平等、公开、顺序和有效。通过程序的正当来保证大众有序的广泛参与，排除外在权力和势力的干扰，保证过程客观、公平、公正、公开，使得事务依法定程序和顺序进行，及时有效得出科学合理的结论。另外，在事中加以有序监督也可以在很大程度上保障事后结果更加符合事实和社会公共利益。

（四）监督有度

监督是个具有双重影响和作用的制度设计，它对权力进行约束和限制，既可以防止权力滥用，同时又在一定程度上绑住了村干部的手脚。为了发挥好权力监督的积极方面，同时又避免监督的消极方面，在党政机关、村民、专门的村务监督机构监督过程中，就需要给权力划清界限，該管的不能不管，不该管的也不能乱管。主要体现在：其一，要在法律上明确规定上级党政机关要在法律限度内行使监督权，超过其权限范围内的行政任务村干部可予以拒绝，严重干涉或影响村委会自治权时还可以有权向上级反映举报，以此遏制上级党政机关乱监督的情况；其二，要完善村干部监督的相关制度机制，一是工作协调机制，协调各监督主体之间的关系，使之相互配合。二是建立容错纠错机制，对于人民的好干部要让他们有能力、有底气放开手脚加油干。三是激励保障机制，调动起监督主体工作积极性；其三，依靠科学合理的监督体系，使监督主体与主体之间、主体与客体之间相互制约、相互平衡，形成防止监督主体和客体权力滥用的有效手段和对这两者进行保护的制度保障，从而构筑起权力监督与保护的双效机制。

村干部监督体系应遵循的基本原则在实践运作过程中常常被人们忽略，但实际上正是因为缺少原则章法在很大程度上限制了监督体系作用与效力的发挥，没有相应的原则约束，监督主体在实际工作中就容易出现无序、无力、无据、无度等一系列问题。只有坚持原则、坚守底线，才能让村干部监督工作在实践中不变形、不走样，也只有健全监督原则，才能规范村干部监督主体的行为，促进监督体系有效运作，进而更好的对村干部实行科学、合理、有效的监督和管理。