城市社区治理中存在的问题与对策研究

戴雯洁

摘要 城市社区是现代城市的细胞，是社会的基本组成部分，社区的和谐稳定是社会和谐稳定的基础和关键。党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，作为社会基本单元和治理载体的城市社区，其治理能力建设成为推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。我国自20世纪90年代开始关注城市社区建设以来，各地已经取得了一定的成绩和经验，但由于在社区治理理论研究和实践上均起步较晚，所以目前仍然存在很多问题需要解决。

关键词 社区 城市城区 社区治理

中图分类号：D638 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.297

一、城市社区治理的理论基础

（一）基本概念

1.社区

德国学者滕尼斯首次阐明社区一词，即“community”，在其看来，“社区是居民的集合体”。费孝通也对“community”一词予以全新地闡述，赋予更具体的内涵，其阐明：“在某一区域中，许多民众共同生活在一起，彼此发生关联，进而孕育了社区的诞生”。社区的定义在2000年有了官方的说明，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》一文中，社区是指聚居在一定区域范围内的人们组成的社会生活共同体。

2.城市社区

按照我国现有的区域制度而言，社区同样也划分为三类，分别为农村、城镇和城市社区。城市社区说的是社区在城市地区，居民采用各式各样的途径从而创建起来的社会生活的共同体。进入21世纪，国家民政部也明确给出了城市社区的定义，“一般是指经过社区改革后作了规模调整的居民委员会的辖区”。与农村社区相比较而言，城市社区有着其自己的独特之处，城市社区没有农事活动，人口十分密集，有着非常严密而复杂的社会组织结构。城市社区作为城市居民的居住地，其改造对居民生活有着非常重要的意义，影响巨大。

3.社区治理

社区治理指的是社区范围内的自治组织、单位、居民、政府和非政府机构组成的社区管理的平台，形成社区治理互动网络，按照商定的标准，通过谈判协调互动，资源交流，发挥参与社区公共事务的居民利益的多个主要优势，增进社区团结凝聚力，为社区群众谋取更多福利，实现社区有效自治，实现经济和社会效益的双重提升。

（二）城市社区治理的理论依据

1.新公共服务理论

企业家政府理论希望把一股企业的有效的经营态度和方法带到公共机关的管理里来，通过这种方法提高自身经营的效率。以美国学者罗伯特为代表的一批著名的公共行政学家在前述观点缺陷的基础上，提出了新公共服务的概念。这个理论的重点在于，以为人民做贡献为政府治理的核心，舍弃先前的“政府领航”的观点。倡导服务精神，目的是提高为公众服务的自豪感和自我价值实现。主要关注官民相关的合作和交流。注重公共机构社区和人民的紧密关系的建立，重视提供传达公民心声的途径和制度规定的建立。政府自我监管的模式因为这一新公共服务理论而有了新的出路。政府可以使用这种以公民自身权利为基础，强调服务重要性的范式，避免行政上的利己主义的缺陷和困境。

2.多中心治理理论

在《自由的逻辑》一书中，多中心治理观点首次进入人们眼中，作者正是大名鼎鼎的捍卫自由的卫士——迈克尔·博兰尼。多中心治理的理论要点是，提倡应用各式各样制度的建设，如按照阶段性、级别行、层次性等方法设置不同的方法制度，很好地提高社会各个主体的合作。在多中心治理的观点中，主体是由多个元素构成的，不是单一存在的。主体之间不仅仅是相互独立，更是相互联系的，其共同的目标就是为了治理公共事务。多中心治理实质上是构建政府、市场、社会共同参与的“多元共治”模式。

3.公民参与理论

1960年以来，公民参与民主的积极性得到很大的提升，公民参与的理论得到进一步的发展。现阶段，参与主体日趋多元化，其不仅由公民组成，而且也涵盖各式各样的民间组织。公共利益的存在决定了公共参与领域的产生。社会已然开辟各式各样的途径供民众参加，其对公共生活有着潜移默化的影响。这些都是公民参与理论应用的表现。其中，公众参与和政治参与有着很多不同，当前，公民参与主要包括三大方面，即要参与国家、社会、社区等活动，在日新月异的今天，公民参与领域正不断延伸和拓展，为民众政治的发展提供强有力的支撑。

二、存在问题

（一）社区居委会带有行政化色彩

社区居民委员会在设立之初，被赋予“自治组织”的管理性质，即要落实和践行多项自我组织、自我管理的举措，然而，纵观居民委员会现阶段的工作概况，其与“自治组织”的界限日益模糊，要全权负责行政工作，故增添了诸多“行政色彩”。居委会的工作和工作成果由政府统一指导与考核，社区居委会成员不可避免的要与政府官员接触频繁，如此一来，居委会无法将其“自治”的效用和价值予以淋漓尽致地凸显出来，居委会与政府组织的联结性和紧密性不断提高，因此，居委会不断淡出民众的视野，民众也无法对其产生归属感和信任感。

区政府不仅要招募人员，也要借助于多项举措筹措发展所需资金，并要对社区发展予以细致化地规划和安排，并将相关任务安排至街道办事处，由其落实和践行相关任务。许多社区只得依附于办事处安排的相关事项进行工作，而不能自主安排社区活动，无法彰显其“能动性”。与此同时，城市社区居委会的工作范畴也较为繁杂，其不仅要对街道办事处委派的任务全权负责，也要统筹安排其他部门部署的工作。建立档案、代收相关费用、办理证明材料、填写各种表格等行政性任务已经超出了居委会的工作范围。因此，城市居民委员会这一自治组织已然逐渐变成了政府的外派机构。缘于居委会事务繁杂，无法从行政事项中抽离出来，故无法彰显其自治性，无法为民间组织的高效发展提供强有力的支撑。

（二）社区民间组织发育不成熟

从当今国内外城市社区治理的进程中可以看出，单独的居民参与社区治理，往往会因为其力量单薄、能力不足，导致社区治理无法有效推进。随后社区治理就不断向社区民间组织自治这一方向不断发展。民间组织可以和社区居委会联合，重新归整社会资源，为社区居民提供更好的服务。但是结合我国的国情和实际情况来看，民间组织发展还属于萌芽阶段。将社区民间组织的性质予以细化分析，可以发现，其不仅囊括爱心组织、也囊括舞蹈团、话剧社等组织，许多组织理应依附于自上而下的运作机制予以统筹安排。

问题主要体现在：

第一，社区民间组织现有总数不多，规模较小。现阶段，据调查一个社区大概共囊括110个民间组织，若对民间组织的构成予以细致探析，可以发现，规模最庞大的组织共拥有50多个参与主体，规模最小的组织拥有10个参与主体，若对参与主体的年龄予以剖析，可以发现，老年人数量较多，年轻人数量较少。

第二，许多民间组织经济实力不强。若对其资金来源予以探究，有的组织凭借演出赚取组织的经费，部分组织依附于公司的资金扶植，然而，这类资金渠道不具有持续性，波动的幅度较大，大部分的组织只能由参与者自掏腰包，共同筹措组织的管理经费，毋庸置疑，这种方式无法为民间组织持续化、稳健化发展增添助力，因此，民间组织发展规模一直处于受限状态。

第三，社区民间组织缺乏公信度与公益性。缘于经费不足，许多民间组织尚未对其发展目标予以预判，也未设立宏伟的发展愿景，故许多民间组织的发展步伐止步不前，许多参与主体大多怀揣着娱乐心态，并不看好民间组织的发展前景。

（三）社区居民参与社区治理程度低

众所周知，在社区治理过程中，居民扮演着不可或缺的角色，必须提升居民参与管理的活跃度和积极性，才能为社区管理质量的提升奠定牢不可破的基础。社区与居民的生活、休闲、娱乐等方面息息相关，理论上来说，社区居民应该十分关注与关心社区的公共事务。但事实上并不是这样，大多数居民只会在与自己的利益有关的事务上表示关心，社区中的大部分居民的心理都是“搭便车”。

社区治理居民参与不足主要体现在：

第一，參与意识较差。许多民众尚未将社区管理意识嵌入脑海中，在许多民众看来，社区治理与其发展并无关联，社区仅为日常生活之地，未将其作为社区的主人、建设者、规划者，故未对社区治理投以足够的重视度。许多民众认为社区治理并非自己的分内之事，而是政府管理的范畴，因此不愿付诸行动。

第二，参与主体结构不合理。若对参与主体予以探析和研究，可以发现，老年人的数量较多，其能够投身于诸多社区活动中，并能为社区活动出谋划策，而年轻人工作繁忙，参与数量较少。老年人主要以离休干部居多，他们的健康、娱乐活动等方面的事务与社区是密不可分的，社区活动主要围绕老年人开展，年轻人有自己的社交活动，对居住环境、公共设施较为关心，但是对社区并没有归属感。

第三，参与内容较为单一。在日新月异的今天，民众的需求日趋多元化、丰富化，因此，要对民众参与的事项予以精心设计，才能够与民众的需求相匹配、相契合，只有提高优质卓越的服务，才能增强民众参与治理的活跃度和积极性。据调查，居民能够参与的社区事务主要是讲座宣传、文体活动等，从而导致社区居民凝聚力弱。并且这些活动与民主政治相差较大，并不是真正的居民自治。

三、完善城市社区治理的对策建议

（一）转变基层政府的职能，提高社区居委会的自治性

在社区治理中，政府必须处理好自身与社区的关系，转变职能，将政府以往在社区治理中“掌舵人”的角色转变成现在社区治理的指引人、援助人、提倡人以及各种规定的拟定人。政府作为关键的一环应该要清楚认识到自己应该管哪些，不应该管哪些。要注意的是，转变政府职能并不是指政府完全放任，什么都不管，而是根据实际情况，以社区治理能力为基础，灵活的协调指导。如果社区在治理过程中表现优秀，那么完全放手就是明智之策；如果能力明显不足，那么就需要政府站出来了。政府转变职能后，其更应该从宏观的层面来开展工作，应该聚焦于整个城市的发展，因地制宜，做出合理、合适且全面的长远的发展计划，为社区提供治理意见，将宏观城市发展与微观社区治理相结合，这样更能推进社区的长远发展。

通过完善制度和加强执行力，政府把对基层组织管理的权力交还给城市社区，帮助社区居委会独立工作，把服务落实到居民。基层政府要各司其职，自主高效地完成本职工作，与社区居委会的工作划分严明具体的界限，才能使社区居委会能对其本职工作予以全权负责，与此同时，基层政府也应对其工作予以强有力的扶持和指导。

提高社区居委会自治性的方法之一是推进社区居委会的选举工作。在选举过程中，要增加参与主体，使更多的民众能够参与选举，使民众对选举事项能够“知情”，且选拔工作应在公开场合落实和践行，也能对选举环节予以把控和敦督，提升选举质量。与此同时，民众也要参与居委会的工作评估环节，能对其工作质量的高低予以考量和评价。通过法定程序，邀请本社区的热心居民组成考评小组，制定民主评议与民意听证相关制度，对社区居委会进行考评，并将考评结果纳入社区居委会成员的奖惩标准。该举措能够提升民众参与的活跃度和积极性，能够将社区委员会的效用和价值予以淋漓尽致地凸显出来，能为人民提供更周到的服务。

（二）大力发展社区民间组织

现阶段，社会的多元化与组织机构的多样化息息相关，因此，要将注意力聚焦于社区民间组织的建设，该组织在社区管理过程中扮演着不可或缺的角色，其不仅能从多角度多方位改善民众的生活，而且能提升资源的分配质量，因此，要为民间组织的发展搭建广阔化、顺畅化的平台，为其发展提供强有力的支撑，才能为社区治理效率的提升增添助力。因此，扶持和培育城市社区民间组织应有以下几点措施：

加强资金扶持力度。众所周知，若要使非政府组织能够实现长久发展，必须依附于政府的强有力扶植，应对非盈利组织赋予一定的政策惠泽，也就是说在政策上给予一定的优惠，比如税收、财政援助、完善绩效评估体系等等。此外，政府还应该为社区民间组织举办活动解决场地问题。

采用分类管理的方式，不仅能够给创设有序化、严明化的发展环境，而且能够降低运作成本，对于舞蹈协会、话剧社等组织，政府应为其提供顺畅化、广阔化的发展平台，并提供强有力的资金扶持。对于提供无偿服务的救助类组织，政府不但要给予资金支持，还要出台相关政策支持他们。对于非公办养老机构、老年学校这类服务对象有经济基础的组织，可以当收取相关会费来发展。现阶段，社区民间组织的数量与日俱增，如何对其予以高效管理，也是政府亟需思忖的关键问题，要构筑完备化、稳健化的民间组织网络架构，使每一个组织各司其职，迸发出强有力的社区治理能量，为社会持续化、稳健化发展增添一臂之力。

（三）提高城市社区居民的参与程度

要借助于多项强有力的举措，将参与意识嵌入每一位民众的脑海中，社区应借助多元化、多样化的活动提升民众参与的热情。“编写社区宣传词”开展这类活动时，向社区内的居民征求意见与想法，可以让居民感受到他们也是社区的主人，从而激发他们参与社区治理的热情。此外，还可以积极开展一些宣传活动，让每个居民意识到参与社区治理是他们每个人的权利和义务。要多措并举，提升社区服务质量，并创新性地借助于公告栏等方式公布日常事项，进而营造“家”的气氛，最大限度地提升民众参与的积极性和活跃度，也能够一定程度上培育社区归属感。

一直以来，在我国特殊国情的背景下，人们很难独立地去参与社会活动，因为单位制在人们的心中根深蒂固，人们习惯依赖单位、服从单位。现如今，全面深化改革的渗透性和影响力与日俱增，过往“单位人”的角色也要发生改变，使其转向“社区人”的身份，由此可知，居民与社区的关联性逐步提升。但是，有些居民还没有意识到自己身份的转变，对社会活动漠不关心。社区组织要通过媒介宣传社区制的好处，让社区居民接受这种身份的转变，组织和开展社区活动让居民感受到社区与自己的生活息息相关，这样一来，社区居民就会慢慢了解和接受社区，从而积极地参与社区活动。

四、结语

现阶段，我国经济呈迅猛发展之势，政府逐渐将注意力聚焦于城市市区治理的探究。我国目前一项重要的工作就是大力推进和完善城市社区治理。众所周知，社会稳定与社区治理有一定的联结性和紧密性，经济发展也与社区经理息息相关。从多角度多方位对城市社区治理予以详尽细致精细化的剖析和探究，能创设和谐化、稳健化的社会环境，也能为民主政治的诞生奠定牢不可破的基础。本文对社区治理予以深层次地探析和解构，阐明其现有的问题。还借鉴了国外社区治理模式结合我国的国情，探索出一系列对策建议，从转变基层政府的职能，构筑完备高效的社区民间组织，丰富治理主体，并最大限度地提升社区居委会的积极性，进而能将其效用和价值予以充分彰显，并最大限度地提升民众参与管理的活跃度和积极性，从而探索出一条当代社会的城市社区的构建道路。