司法责任制改革背景下基层检察机关开展羁押必要性审查制度若干问题的研究

臧洋

摘要 羁押必要性审查制度是一项保护在押人员的权利的重要司法制度，不仅能维护刑事诉讼活动的合法公正，更有利于节约司法成本。我国在2012年修改通过的新《刑事诉讼法》对羁押必要性审查制度予以确立，2016年最高人民检察院通过的《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》，比较详细地规定了羁押必要性审查制度的相关内容。在实施羁押必要性审查制度以来，司法实践中也暴露出一些问题，需要进一步解决完善。本文将结合基层检察机关的司法实践，探究如何构建合理的羁押必要性审查制度。

关键词 羁押 必要性 审查 司法成本

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI；10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.284

一、羁押必要性审查制度概述

（一）羁押必要性审查制度的建立

目前，我国司法实践中一直面临着审前未决羁押比例过高的问题，这一问题是我国刑事司法亟待解决的重大问题之一，因此探索建立适合我国国情的有效制度来限制过高比例的审前羁押势在必行。直到2012年，全国人大修改通過了《刑事诉讼法》，其中第93条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”此条规定奠定了我国羁押必要性审查制度的基础性框架。刑诉法修改后，最高人民检察院随即就出台了《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，该规则第6章第6节对于羁押必要性审查进行了细化规定，让押必要性审查制度在司法实践中具有了可操作性。到2016年，最高人民检察院公布了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》，从立案、审查、结案三个具体环节详细的对羁押必要性审查制度进行细化规定，逐渐构建起具有中国特色的羁押必要性审查制度的雏形。

（二）建立羁押必要性审查制度的意义

1.羁押必要性审查制度是有利于保障人权，是人权保障的重要环节。建立羁押必要性审查制度的根本目的在于保护在押人员的基本权利，换言之即检察机关在逮捕犯罪嫌疑人之后及时对其羁押必要性进行相关审查，及时释放不需要继续羁押的人员或者变更为其他强制措施，这样能有效的防止捕后阶段羁押权的滥用，更好的保障在押的犯罪嫌疑人和被告人的相关权利。

2.羁押必要性审查制度是进一步节约司法成本，逐步实现司法公正的有效途径。当前我国正处于社会转型期，随之而来的是社会矛盾和经济矛盾的不断增加，其中最突出的表现就是犯罪率的上升。面对目前有限的司法资源与急剧上升的犯罪率之间突出矛盾，我国司法实践中很多办案人员的做法则是“能捕则捕”、“一押到底”。一般来说，公安机关会将大部分案件报送检察机关批捕，大多数情况下为防止犯罪嫌疑人逃跑等风险，检察机关仅在碰到案件本身事实不清、证据不足或者有可能不构成犯罪的情况下决定不予逮捕，通常会选择对犯罪嫌疑人批准逮捕，变更强制措施的可能性比较微小。从节约司法成本、化解社会矛盾两方面来说，构建完善的、符合我国国情的羁押必要性审查制度十分有意义。一方面可以有效的纠正部分司法人员的老旧、错误的“重刑罚、轻程序的办案思维，同时还可以抑制羁押权的滥用，起到维护刑事诉讼活动合法性、公正性的作用。另一方面，经过羁押必要性审查之后，会将那些没有必要羁押的犯罪嫌疑人或不符合羁押条件的人变更强制措施，这可以节约司法资源，更有利于将有限的司法资源投入到重点打击的部分犯罪上去，推动传统司法观念逐步转变为现代法治观念。

二、羁押必要性审查制度在我国司法实践中存在的问题

羁押必要性审查制度在我国实施已有相当长的一段时间，但是我国目前司法实践中，仍然还有不少司法人员对该制度的理解及其适用存在误区，同时我国目前的法律对该制度的设定和规范还存在很多有失周延和可商榷之处。正是这多方的因素导致该制度在确立实施之后相当长的时间内未能达到预期效果，没发挥出该制度的优越性。下面笔者将根据基层检察机关在司法实际中遇到的相关问题，予以分析总结。

（一）审查主体不明确

我国《刑事诉讼法》第93条规定，人民检察院是羁押必要性审查的主体，具体各个阶段，《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》规定，羁押必要性审查案件由办案机关对应的同级人民检察院刑事执行检察部门统一办理，明确了羁押必要性审查是由基层院的监所部门行使，审查时间一直延伸到审判阶段。但是根据刑事诉讼法的规定，侦监部门、公诉部门同时都具有羁押必要性审查的权力。侦监部门在决定逮捕后到移送审查起诉前这一阶段内都可以对相关案件进行羁押必要性审查，公诉部门有权对处于审查起诉阶段及审判阶段的案件的羁押必要性审查。三部门都有权进行羁押必要性审查，这就造成了对案情把握更好的侦监部门和公诉部门很少会对案件启动羁押必要性审查，而监所部门想进行羁押必要性审查却苦于不掌握具体案情造成无案审查的尴尬境地。侦监部门决定逮捕的案件，除非发现事实不清、证据不足，不构成犯罪的情况下才会启动羁押必要性审查，基本很少会回过头来再来考虑在押人员的社会危害性或者羁押必要性等问题，而且重要的一点是现行的考核制度主要考核侦监部门的逮捕质量，如果是捕后又放，一定会影响侦监部门的考核成绩，因此除非迫不得以，基层侦监部门不会主动适用羁押必要性审查。对于公诉部门来说，在审查起诉阶段有更多的机会和时间去进行羁押必要性审查，但是从全国目前的现状来说，侦监、公诉两部门都隶属于刑检，归统、同一领导管辖，要求同—领导又决定捕又要亲手放，这在司法实践中确实存在很大的困难。还有现实的问题就是两部门关系相处较近，况且公诉部门又面临案件量大、人员不足等巨大的办案压力，对于那些可放可不放的犯罪嫌疑人，承办人除了在十分必要情况下极少会考虑启动羁押必要性审查，大部分情况是选择直接起诉。对于承担主要责任的监所部门，面对的状况就是既不掌握一手案情，又无案可进行审查，造成其权利的空置也就在所难免。

（二）启动审查程序困难

《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》规定，有两种情况可以启动羁押必要性审查程序，一是由在押人员及其法定代理人、近亲属、辩护人向检察机关申请后启动的，二是由检察机关自行启动的。实际上对于第一种情况来说，享有申请权的在押人员及其法定代理人、近亲属及辩护人并不熟知羁押必要性审查制度的相关内容和程序，而且这些人一股都将重心放在案件的事实以及证据上，很少会认为逮捕后会再变更强制措施，所以在司法实践中很少有人极力申请启动羁押必要性审查程序，因此造成了申请启动羁押必要性审查程序较少的问题。对于第二种情况来说，司法实践中基层院的侦监部门和公诉部门很少主动启动审查程序，而监所部门如果要依职权启动审查，主要依靠驻监检察官日常的谈话及相关评估等工作对在押人员的信息予以了解。显然这难以覆盖全体的在押人员，制约了审查程序的启动。

（三）审查程序缺乏可操作性

羁押必要性审查作为一项保障人权的制度，其贯穿刑事诉讼活动全程。对于主动性羁押必要性审查，每个阶段至少进行一次。但是对于依申请的审查，要加强对申请审查，对于符合条件的才能再次进行审查。例如英国对未决羁押犯规定“除发现新证据外，当事人就同一事件同一理由只能申请一次”，换言之，如果当事人每次都以相同的理由提出申请，审查主体可以决定不启动审查程序。就我国《刑事诉讼法》的规定来说，立法缺乏对申请羁押必要性审查的次数进行限制，更没有明确规定不能以相同理由进行申请。同时，在我国司法实践中，很多检察人员将《刑事诉讼法》第93条机械的解读为只要在前一阶段进行了羁押必要性审查在后一阶段就不必再进行审查。在侦监部门已经对案件进行了羁押必要性审查的情况下，在公诉阶段办案人通常不再进行羁押必要性的审查，即使再进行审查，那么也会极大程度的参考前阶段的审查材料，很大程度上会得出需要继续羁押的结论。同时在具体办案过程中，由于下位法具体规定及程序的缺乏在加上纷繁的司法实践，没有具体的量化方案，这中背景下进行的审查评估其主观性较强，而且会造成不同地区标准不统一的情况。

（四）审查程序适用混乱

我国司法实践中，很多检察人员重点是针对原逮捕决定是否正确进行羁押必要性的审查。甚至许多检察人员直接将羁押必要性审查程序和错误羁押的救济程序划等号。同时在司法实践中，如果在办案中发现羁押不当的情况，法院、检察院和公安机关都可以直接依照《刑事诉讼法》撤销或者变更强制措施，没有启动羁押必要性审查的必要。根据法律规定，只有在羁押必要性审查后得出没有羁押必要的结论，才会将原来的强制措施变更为取保候审或者监视居住。但是司法实践中的常态是，承办人一股只在接到变更强制措施的申请后才会启动羁押必要性审查程序，那么这就出现了程序适用上的逻辑混乱。

三、提高我国羁押必要性审查的有效途径

（一）积极落实司法责任制改革，确定合理的审查主体

时值检察机关司法责任制改革之际，员额制检察官办案制在案件办理中有很大的优势，同时给羁押必要性审查提供了新的机遇，为确定合理的审查主体提供了更多的选择。在上文中，笔者提到侦监部门实施羁押必要性审查会出现与上级院考核和捕后缓刑相冲突，虽然进行了员额制改革，但是侦监部门仍不适合作为羁押必要性审查的审查主体。公诉部门适用羁押必要性审查也面临较多困难，而监所部门作为审查主体看似是最好的选择。但是问题是监所部门要想提高审查的实效性，仍受制于多方的限制，处于尴尬境地的情形一目了然。因此，笔者认为在司法改革的大背景下，借鉴大部制改革的经验，应当将基层检察院的办案力量优化分配。第一，将监所部门负责羁押必要性审查的检察官办案组划归刑检部门，协调案管部门将侦监部门的所有逮捕案件的审查逮捕意见书通过办案系统都共享给办案组的检察官，进行第一次的初查，通过初查筛查出不适合羁押的犯罪嫌疑人。第二，在案件在進入公诉环节后，部分案件会出现新的情况，如当事人双方达成刑事和解或犯罪嫌疑人取得被害人谅解等，该办案组仍应当对捕后移送审查起诉的案件进行审查，需案管部门将所有捕后移送审查起诉案件的起诉意见书给该办案组预留一份，办案组通过起诉意见书进行第二次的审查。这样就会在很大程度上提高羁押必要性审查适用率，进一步减少审前羁押率。

（二）畅通申请渠道，建立完善机制

首先，负责羁押必要性审查的检察官办案组需要依照刑诉法等规定制作针对犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护人申请羁押必要性审查的告知文书，依法告知其享有该项权利的相关情况，并在告知书中明确该程序申请的方式以及具体方法，进一步畅通享有申请权利人的申请启动审查程序的渠道。要积极构建以当事人申请启动审查程序为主导的启动模式。这样不仅可以扩大案件来源，而且可以使检察机关获得更多的证据材料或线索，有利于检察机关对案件进行更加客观和全面的审查。同时，这—模式又可以对检察机关进行监督和制约，检察机关由“可以审”变为“必须审”，如果检察机关通过审查作出不建议变更强制措施决定，必需要向申请人书面说明理由，这样一来就可以有效防范检察机关羁押必要性审查的随意性。

其次，建立规范、合理、详细的羁押必要性审查办案流程，检察机关应当在三部规范的基础上再细化对羁押必要性审查的规定，使之在司法实践中具有实际的可操作性，并在检察应用系统中建立相关的模块和案卡，使每一步操作都在公开的程序下进行，以保证适用的合法性。

最后，强化检察监督职能，提高检察建议使用率。司法实践中，很多地区的公安机关为转移矛盾，将大部分案件都报送检察机关批准逮捕，不仅造成了侦监部门案件多、压力大，也使得很多可捕可不捕的犯罪嫌疑人被羁押。面对此种情况，负责羁押必要性审查的检察官办案组，应当将审查出来的相关案件对公安机关制发检察建议，以此来提高公安机关报捕案件的质量。

（三）完善后续监管措施

犯罪嫌疑人取保候审后监管难的问题也是司法实践面临的一大难题，解决这一问题是推进羁押必要性审查机制必要一环。理论界中有人认为在司法实践中，取保候审、监视居住使用率低，就与取保候审、监视居住监督执行不力有很大关系。这意味着检察机关需要进一步加强和完善相关后续的监管措施，与此同时要加大力度对违反监管规定的行为予以打击。检察机关应当主动牵头，与公安机关和法院进行协商，坚强配合，制定统一的标准，完善羁押必要性审查的后续救济途径。

同时，我国部分地区开展了很多有效的探索，如政企合作的监管的模式，由政府和部分企业合作，对适用羁押必要性审查后取保候审后的犯罪嫌疑人进行监管，让该犯罪嫌疑人在该企业内工作，企业负责监督教育，保证刑事诉讼程序的顺利进行。同时政府会对该部分企业给予一定的政策优惠或者财政补贴，以此来实现政府、企业、犯罪嫌疑人的三方共赢。这一方法值得我们借鉴，笔者认为检察机关应当主动协调政府相关部门，适时的引入该模式，不仅可以保障后续的监管，而且有利于犯罪嫌疑人、被告人回归社会，真正实现对其的教育和改造。