国外金融发展权制度实践及评价启示

■李长健，孙富博

作为一项新兴的权利，金融发展权契合十九大报告精神，其重要的内核是金融实质公平，即在追求金融市场诸主体公平获取金融资源、享受金融权利时，对金融特殊主体特别是金融弱势主体进行倾斜性保护，最终实现金融制度中各主体共享金融存量利益与增量利益，实现各主体金融利益最优化均衡。国内外金融制度中并未明确提出金融发展权制度，金融发展权制度实践是根据学界金融赋权以及金融发展权价值理念与核心内容，将国外相关金融制度实践进行归结。本文从我国金融发展权制度实践问题症结出发，总结出可行经验和不足，为我国金融发展权制度实践提供启发意义。

一、我国金融发展权发展的双重囿限

（一）我国金融发展权发展的实践囿限

目前，二重二元的金融结构与金融消费主体特别是金融弱势群体保护问题是金融发展最突出的两个问题，也是金融发展权制度实践的最重要的两个障碍，主要表现为城镇间金融资源配置不公平以及对正规金融与非正规金融间不公平对待。同时对于很多金融制度的实践效果并没有达到制度设计者的设计预期，甚至偏离设计者的设计初衷。另外，在我国金融发展过程中，长期忽视金融消费主体特别是金融弱势群体的保护。农民主体相对城镇主体弱势明显，而对农民投资者保护与城镇投资者保护实行一刀切对待也值得思考。金融消费者保护核心是金融公平和倾斜性保障，但是也不能忽视对金融消费者主体内部弱势主体再进一步倾斜性保护，从而达到金融实质公平。

（二）我国金融发展权发展的制度囿限

我国金融发展权制度实践最为重要的两个问题是赋权理念缺失与金融发展理念不足。金融制度设计更多表现为政策性制度设计，而法律制度供给是缺乏的。法律制度稳定性与连贯性的优势是其他制度所不能比拟的，通过法律制度赋予金融权利是金融发展权制度实现的最终目标，而当前这方面制度设计是缺失的。从发展的视角看，金融权所保护理念与保护范围具有一定限制。金融发展权相比金融权更能表现出发展理念，金融发展权既追求金融权公平资源配置公平和交易关系地位平等，还追求金融形式公平与实质公平统一的理念、金融资源配置的代际与代内公平、金融资源的存量利益与增量利益发展以及金融利益和谐的发展理念等；其权利内容更加丰富，更加符合当前发展方向，因此，金融发展权制度设计更符合金融制度发展逻辑。

二、国外金融发展权制度实践

（一）服务弱势金融消费主体的银行制度

1.美国的社区银行制度。社区银行主要是指依照市场化、自主化、独立化经营，主要服务对象是本社区范围内的家庭、农户以及中小企业的地方性中小商业银行。由于与社区内客户建立和维持长期的业务合作，因此，在银行与中小客户间信息对称方面，社区银行较大银行有先天的优势。其经营最大特色是信贷服务，社区银行在审核中低收入的金融消费群体贷款时，不像大银行只考虑借款人财务状况，而是利用自己对本社区内客户的了解，综合考虑还款能力（人缘、口碑等）提供贷款，贷款操作灵活、手续简便、方便中低收入的金融消费群体，同时美国注重法律的配套，出台《社区再投资法》来鼓励、支持、监管金融机构对中低收入社区以及中低收入的金融消费群体信贷服务。

2.发展中国家特色银行制度。菲律宾、墨西哥、印度、肯尼亚、巴西、孟加拉等国都通过政策法规鼓励金融机构向弱势金融消费主体提供金融服务，积极鼓励服务弱势金融消费主体的金融机构发展，比如孟加拉的格莱珉银行、墨西哥的Compartamos银行、印度尼西亚的乡村信贷部等。这里最具代表性的是孟加拉格莱珉银行，格莱珉银行是一种非政府主导的组织从事小额信贷，贷款业务只针对穷人、妇女（蓝虹和穆争社，2017）。其通过贷款强制购股的模式，发展为90%股份归借款人拥有的银行，其主要业务模式，通过成员制与小组制结合的方式提供无抵押贷款，还款方式按照借款人经营项目灵活规定。格莱珉银行还开发多种金融产品，比如特别投资贷款、教育贷款、乞丐贷款。格莱珉银行成立初期资金主要来源于政府补贴、低息贷款以及捐赠机构的捐赠，成立中期大部分资金来源于政府优惠资金和银行低利率的债券。

（二）服务弱势产业、地区（农业、农村）的制度

1.美国多层次的农村金融制度体系。美国多层次的农村金融制度体系包括适合农村发展的合作性金融、政策性金融、商业性金融。美国2014年的《2014年农业法》涉及农业的方方面面，对农村金融作出相当多的规定，是一部综合性的农业法律。其详细规定农业销售贷款种类、期限偿还、适用范围、特殊情形等，内容丰富具体。

2.日本政策性金融与合作性金融统一的农村金融制度。首先，政策性金融。日本金融调制主体即国家，科学合理配置金融资源，对农村长期提供低息贷款等优惠金融政策供给，以达到对农村生产、经济活动提供融资服务，给予金融支持。其次，合作性金融。合作性金融是日本农村金融中重要的特点，日本农村合作金融机构分为三个层级，包括基层农协组织、信农联、农林中央金库。基层农协组织主要业务范围在农村负责吸收存款、发放多余贷款、收集信息等。信农联衔接基层与高层的中间金融组织，主要职能是对基层农协组织监督，也可以吸收农村剩余贷款。农林中央金库是合作金融组织的最高层，主要负责金融资源配置与监管。此外，日本政府建立农业信用保证保险制度包括保证保险与融资保险，构建农业金融风险防范与双层监督体系。

（三）保护金融消费主体制度

日本将金融消费主体的法律保护作为金融改革的重点。日本对金融消费主体保护的制度设计主要体现在《金融商品销售法》与《金融商品销售法》。其在法律条款中详细规定了金融消费主体权益保护等相关内容。例如，2002年《金融商品销售法》第一条确立了金融商品销售领域中消费者权益保护的三大规范，金融机构销售金融商品的说明义务、金融机构劝诱行为的适当性以及金融机构对消费者的人身和财产损害赔偿责任。除此之外，在金融纠纷解决方面，国外的ADR机制即替代性纠纷解决机制以及金融申请专员FOS制度等发展较为完善，特别是FOS制度，被各国证明是对金融消费者、金融弱势群体进行特殊倾斜保护的纠纷解决机制。

（四）非正规金融经营主体法律规制

各国对非正规金融经营主体法律规制范式不同。确立非正规金融中的合法部分以及合法地位并对其进行有效监管是日本非正规金融发展的模式。最具有代表性的合法化案例无疑就是与台湾合会相似的日本非正规金融组织无尽组织（Muiin—ko）演变为互助银行（Mutual Bank）。东南亚地区，正规金融和非正规金融的联接主要有两种形式：水平联接与垂直联接；水平联接是指正规金融和非正规金融在资金提供上展开直接的竞争，垂直联接是指非正规金融从正规金融取得贷款，然后将其贷给金融消费主体（滕昊和何广文，2009）。水平联接制度下，金融消费主体既可以向正规金融机构寻求金融服务，也可以向非正规金融机构寻求金融服务，如亚太地区农业信贷协会(PRACA)的成员国之间。

三、国外金融发展权制度实践评价及启示

（一）对国外金融发展权制度实践评价

1.国外金融发展权制度实践经验

一是农村区域与农业产业是金融发展权制度实践的重中之中。农村金融对于农村经济发展、农业产业发展等发挥着重大作用，各国政策制定者都对本国农村金融作出制度设计。

二是金融消费主体特别是弱势金融消费主体保护是金融发展权制度实践的重要定位。金融消费主体相对金融发展权其他主体而言，是较弱势的群体，并且金融消费主体权益实现是金融发展权实践的根基，如果金融消费主体金融发展权保障不了，其他主体权利实现就是空中楼阁。

三是国家是金融发展权制度推进的重要支撑。从国外实践中发现，金融发展权制度离不开适度的政府干预，即在坚持市场规律下，政府发挥着组织、协调、引导职能，国家对自己的调制职责的履行影响着金融发展权制度实践。

四是赋权与金融公平是金融发展权制度设计的根基要素。金融发展权制度实践最终落脚点应该是金融发展权法律制度的确立。从各国实践中看，无论是发展中国家还是发达国家都高度重视法律制度的配套，其金融发展普遍具有较为完善的法律体系保障，通过赋权以及健全的法律制度支持确保普惠金融制度实践的稳定性与连续性。另外，金融公平是各国在金融发展权制度实践中根基性价值追求，无论是弱势群体保护，还是非正规金融规制，都体现出金融公平价值。

五是多元要素供给为金融发展权制度运行提供体系化保障。在金融支农、金融信贷和金融消费者保护等方面，国外金融发展权制度实践中无论是发达国家还是发展中国家，都有较为完善的配套保障机制。

2.国外金融发展权制度实践的不足

一是协同发展理念欠缺，各国金融发展权制度实践中未形成制度合力。从国外金融发展权制度实践状况来看，各国只是将金融发展权内容与价值零散的体现在部分金融制度中，并未形成体系化金融发展权制度。因此，需要体系化构建金融发展权制度，协同各制度资源，形成制度合力，实现可持续发展。

二是政府干预与自由市场对接不充分。如何处理好政府干预与自由市场之间的关系成为各国金融发展权制度实践面临的重要问题。应该避免政府过度干预以及过度依赖市场，根据金融发展权制度所服务的产业、对象来看，金融发展权制度实践既要尊重自由市场作用，又要发挥政府的谦抑性干预，从而有效解决金融机构开展普惠金融的可持续性问题（卜永祥，2017）。

三是国外金融发展权制度实践未形成制度差异化与精准化。从日本的金融消费者保护到美国的社区银行、发展中国家特色银行，再到非正规金融规制，都体现出对弱势群体的保护，保障金融实质公平。但是这些制度中并未真正做到对不同类型主体进行差异化思考，提供精准制度供给，这不利于保障真正的弱势群体。

（二）国外金融发展权制度实践对我国的启示

1.宏观层面

中国应当借鉴国外立法模式优点，吸取教训，将金融发展权法权化，通过立法的形式确立金融发展权制度体系。具体来看：一是在宪法中明确金融发展权。明确调制主体（国家、集体、社会中间层）与受体（金融消费主体、金融经营主体、金融中介服务主体等）的金融发展权利与义务；并且，明确规定对弱势金融主体、金融产业、金融区域倾斜保护。二是在经济法中明确金融发展权地位。在金融法体系总则部分明确规定金融发展权是金融法的重要权利，明确金融发展权主体、客体、内容、原则、法律责任等。在分则部分，根据总则的金融发展权的权利要求，融入权利保护、谦抑性干预、包容性与差异性监管以及绿色金融、科技金融相关内容，优化银行法、证券法、保险法等部门法的内容，新增农村金融法、金融消费者权益保护法等，与此同时，在宏观调控法、财税法、农业法、产业法、环保法等渗入金融发展权理念。

2.中观层面

第一，完备政策性金融制度。应当强化农业发展银行等政策性金融服务的地位与支农、支小、支弱的属性，特别是扩大农业发展银行服务“三农”的广度与深度，加大投入力度，发挥农业发展银行政策性金融支农的功能。同时，大力支持金融机构金融服务支农、支小、支弱。规范金融市场，引导村镇银行、合作性银行、信用社等金融机构回归支农、支小、支弱的属性，为其提供更多的制度优惠与供给，防止在市场竞争中被异化。

第二，完备合作性金融制度。合作金融制度不完备主要体现在合作金融法的缺失。农村合作金融是发展农村经济和推进扶贫攻坚的重要资金来源，需要国家的法律制度供给（黄英君，2017），我国很多学者对合作金融法研究都比较全面系统，因此在原研究成果基础上，结合我国当前发展趋势，尽快出台《合作金融法》，对合作金融进行法律规制和引导，并将合作金融纳入金融发展权制度体系。

第三，完备金融机构平等竞争与合理衔接制度。建立完善的金融市场体系，保障金融机构与非金融机构、强势金融机构与弱势金融机构平等，保证服务支农、支小、支弱的金融机构以及非金融机构的金融发展权，从而保障金融弱势群体的金融发展权；在此基础上，构建多元金融主体利益协调与利益均衡机制，实现金融发展权制度内部和谐共生。并且，国家要强化金融基础设施投入力度，特别是对农村等贫困偏远地区的科技金融、互联网金融等服务供给基础设施建设，通过对财税、用地、科技、精准扶贫项目等政策支撑方面的制度优化设计，从而完备我国金融服务体系的基础设施，更好地实现金融发展权，实现金融共享、金融公平。

3.微观层面

第一，完备保险、期货等风险防范体系。首先，存款保险制度发展。我国存款保险制度要发展需要出台《存款保险法》，明确监管主体职责、建立存款保险风险防控体系、完善存款保险信息系统，丰富存款保险早期纠正职能，降低道德风险。其次，农业保险体系发展。我国需要参照国外科学制度、立法，来完善我国的保险体系，实行政策性和商业性统一协调的农业保险体系。最后，农业期货体系完善。通过政策支持，鼓励金融机构广泛进入农产品期货市场，丰富农产品期货产品，加大“保险+期货”风险防控模式立法，完善农产品期货市场法律法规，形成有效的监管体系。

第二，完备抵押信用体系。首先，不断落实新的农村金融抵押担保物立法，在丰富抵押物总类的同时，法定化、规范化抵押物种类，以此放活农村产权制度。其次，完备相关法律，积极落实推进相关法律的修改与完备。再次，发展贷款担保中介公司，通过政府引导，让民间参与建立贷款担保中介公司，并将其作为弱势金融消费主体贷款担保中介。以贷款担保中介公司提供专业服务，防止弱势金融消费主体受骗，降低金融活动风险。最后，信用体系的完备。建立金融市场的金融共享机制，利用完备互联网与大数据对金融市场主体的资信程度、信用状况等内容进行收集与数据处理，通过互联网将信息进行公开，让利益相关市场主体可以查询，减少信息不对称带来的风险负担。

第三，金融纠纷解决机制完备。首先，必须把金融权利义务内容在法律法规上明确规定，明确法律主体，法律性质，把纠纷扼杀在摇篮里。其次，明确金融纠纷解决程序、解决机构，创新金融纠纷解决方式、化解机制，通过诉讼、调解、仲裁等多元方式化解纠纷。将ADR机制即替代性纠纷解决机制以及FOS制度等引入纠纷解决制度中。

第四，金融利益代表与利益表达机制完备。一方面，通过立法承认金融发展权社会中间层主体利益代表的法律地位。只有承认金融发展权社会中间层主体利益代表的法律地位才能更好地保证制度运行，保障弱势群体的利益意愿实现。另一方面，完善利益表达的制度。通过立法规定代表主体可以代表被代表人参见诉讼、调解、仲裁、参加听证等，形成完备的表达途径。

[1]卜永祥.中国区域金融改革的探索与展望[J].金融与经济，2017，（09）：4～14.

[2]黄英君.金融深化、扶贫效应与农村合作金融发展[J].华南农业大学学报(社会科学版)，2017，（06）：32～41.

[3]蓝虹，穆争社.普惠金融的发展实践及其启示[J].金融与经济，2017，（08）：76～81+89.

[4]滕昊，何广文.社区发展基金与农村信用社联结机制研究[J].农业经济问题，2009，（04）：80～85.