必须把防范和化解地方政府债务风险工作摆在重要位置

中央经济工作会议明确提出要坚决打好防范化解重大风险攻坚战。地方政府债务风险是防范化解重大风险的重要内容。近年来，地方政府债务问题已逐步演变成严重威胁地方经济安全运行的“灰犀牛”。如何妥善管控，有效阻断地方政府债务风险转化为区域性金融风险，事关能否牢牢守住不发生系统性风险底线的问题，更关系到决胜全面建成小康社会目标任务能否实现。这就需要我们进一步察实情、出实招，主动作为，把防风险摆在重要位置。

一、当前地方政府债务存在的主要风险

当前，地方政府债务风险总体可控，但是，地方政府债务分布不均衡，部分市县杠杆率过高，个别基层地方政府继续通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规融资举债，风险不容忽视。主要存在以下风险：

(一)认识不足。尽管党中央、国务院三令五申严禁地方政府违法违规融资举债，再三强调“谁家的孩子谁抱走”，但是，部分地方政府和金融机构还是未将认识统一到党中央、国务院的决策部署上来，心存幻想。个别市县党政领导干部没有认真贯彻新发展理念，仍然在过度举债谋“政绩”，超出财力可能铺摊子，无序举债搞建设。金融机构普遍认为融资平台公司是政府的，即便有逾期，政府这个大股东也不会赖账，评估政府背景项目时放松风险管控要求，置各项规定于不顾，继续要求将人大决议、政府文件作为融资贷款的前提条件。认识不足导致个别地方政府和金融机构对偿债能力盲目乐观，对潜在风险麻木不仁，对风险事件应对迟缓。

(二)底数不清。隐性债务规模急剧膨胀，但具体情况却是本“糊涂账”。湖南省融资平台公司等债务余额从2014年末到2017年初，两年多翻了一番。但是，地方政府和财政部门对隐性债务规模、来源、利率、期限等情况却不尽掌握。历次融资平台公司等债务统计中，少报、漏报成为常态，个别市县存在瞒报融资平台公司债务，还有少数融资平台公司对自己有多少债务也不掌握。隐性债务底数不清，导致无法准确评价和客观反映债务风险水平，个别市县政府认为只要保持高速发展，风险自可迎刃而解，继续不断“加杠杆”。

(三)管控不严。尽管中央政府不断加大从严从紧管控地方政府债务的力度，但有的市县政府和财政部门却未担当起应尽的主体责任，政策执行走偏。财政部财预﹝2017﹞50号和87号文之后，该整改的不整改，或者以文件对文件进行形式整改，个别市县甚至连搞形式的整改都没有。同时，对违法违规融资行为放任纵容，“民不告、官不究”，坐视隐性债务规模膨胀，不主动对本地区违法违规融资举债行为核查追责，有的对追究责任人责任，特别是追究领导责任持保留态度。

(四)应急准备不充分。目前使用的年度风险预警模型，预警周期长，预警结果滞后；对债务规模用平均偿债年数进行平滑，隐性地方政府债务按10%计算偿还责任，人为降低了地方政府债务率，预警结果偏乐观，例如某县按照目前使用的模型测算的综合债务率仅为71.6%，而该县实际债务率达到了285%。预警结果过于乐观直接导致市县政府未按要求建立起地方政府债务风险应急处置机制，对债务偿还缺少规划，短期流动性风险事件高发，为还旧债不得不违规举借新债。

(五)金融风险与债务风险相互交织。部分市县政府通过出具承诺函、签订政府购买协议、“名股实债”等方式违法违规融资举债，打破了财政风险与金融风险的“防火墙”，使地方政府债务风险与金融风险相互交织，放大了融资平台公司的违约风险，出现任何一笔贷款逾期，就可能对地方政府信用产生巨大冲击，引发银行收贷潮，从而形成区域性系统风险。

二、当前地方政府债务风险向区域性金融风险转化的传导路径方式

(一)借新债还旧债。这是地方政府债务风险的根本传导机制。经初步测算，目前，个别市县融资平台公司本息借新还旧率达到了80%。有部分地方政府官员认为，地方政府债务“太多而不能倒”和商业银行“太大而不能倒”，一旦地方政府债务出现问题，为维护宏观经济和金融稳定，中央政府必然会采取兜底措施。在这种虚幻的假设下，金融机构等债权人明知地方政府在玩借新还旧的把戏，也不会去拆穿。因为不拆穿，地方政府可以通过不断借债来弥补债务还本付息支出，金融部门可以通过令人眼花缭乱的衍生产品击鼓传花似的将风险不断转嫁出去。但是这种平衡非常脆弱，受宏观政策影响大，一旦政策收紧，金融机构无额度可用，借新还旧的链条就会被打破，随即引发违约潮。

(二)举债“棘轮效应”。地方政府举债的行为动机很多，宽松宏观政策刺激和地方发展路径依赖是驱动地方政府债务规模不断增长的重要原因。分析我国地方政府债务的扩张轨迹，不难发现每轮宽松政策都伴随着政府债务规模的膨胀，最近这一轮地方政府隐性债务规模扩张与稳增长关系更为密切。发展路径依赖会形成“棘轮效应”，导致地方政府只知道大拆大建，举债上新项目、铺新摊子。宽松的宏观政策叠加发展路径依赖，会放大这种“棘轮效应”，刺激地方政府的举债欲望，疯狂举借债务、囤积资金。地方政府的借贷循环链条逐渐变长，影响面也在拓宽，从“表内”转向“表外”，并逐步游离于监管之外，形成风险。

(三)社会融资链条相互依存。一定时空范围之内，资产和资金是有限的，资产与资金流向哪一部门，必然会减少向其他部门的流入。政府融资活动的扩张以及地方政府融资需求的增长，必然导致流入企业部门的资金减少，加剧企业融资难。同时，政府融入资金增加，势必加深政府对社会经济的介入程度，对民营资本形成挤出效应，并且会通过供应链将风险直接传递给下游的供应商，如建安、房地产企业等。政府借款还会增加，从而引发社会融资成本上升，放大整个系统的风险。

三、建议

(一)高度重视地方政府债务风险问题。地方政府和金融机构应主动作为、敢于担当，将思想和行动统一到党中央、国务院的部署上来。市县政府应认真落实新的发展理念，积极转变政绩观和发展观，及时制止和纠正违法违规融资举债行为，坚决避免过度超前、不计成本的政府投资行为。金融机构应根除政府会兜底的“幻觉”，提高风险管控要求，在涉及政府融资审查时，不仅要分析项目风险，还应审核是否符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规。

(二)地方政府和金融部门均应摸清底数，加强信息共享。摸清底数是风险预警和应急处置的前提和基础。市县政府及其财政部门应尽快组织对本地区政府债务和隐性债务进行再次摸底，系统掌握债务规模、期限、利率、担保方式、用途等基础信息，并推动建立定期报告机制，动态掌控地方政府债务变化趋势。金融监管部门和金融机构也要对本系统的情况进行清理，深入评价风险状况。同时，在摸清底数之前，财政部门、金融监管部门、金融机构应加强协调，确保统计口径相一致；之后，各方应建立共享数据库，以此为基础进一步完善风险预警机制，提高地方政府债务风险预警的及时性和准确性。

(三)地方政府和相关部门应切实担负起主体责任，加大对地方政府债务的管控力度。地方各级政府要想方设法严控地方政府债务增量，压缩存量债务规模，省级政府要采取有效措施将全省债务管控起来，督促市县逐步将债务率降到合理范围内。各级财政部门，特别是省级财政部门，要进一步提高管理效能，一方面要用足用好政策，开好“前门”，积极发行专项收益债券，依法合规推进PPP融资。另一方面要强化预算约束，严格将债务本息支出等列入当期预算，无论政府债务还是隐性债务，不论合规与否，对其本息支出至少利息支出必须严格列入预算；严格政府支出管理，没有预算不得支出财政资金，禁止随意向平台公司拨付资金。财政部专员办作为监督主体要充分履职，抓典型，促规范。

(四)金融部门应树立正确的经营理念，理性保持对地方政府的融资支持。金融机构要增强风险意识，改进经营理念，理性客观看待地方政府债务风险，在加大服务实体经济发展力度的同时，依法合规继续对地方政府给予融资支持。一方面，要继续维持对符合政策要求的棚户区改造、异地扶贫搬迁等民生项目的支持力度。另一方面，要有大局意识和责任意识，在确保地方财政运行平稳的前提下，逐步稳妥收回对地方政府的违法违规融资。

(五)管理好几个具体风险。一是要注意避免在防范化解风险的过程中引发新的风险，形成“处置风险的风险”，甚至引发风险的叠加，造成更大的风险。地方政府不应把所有风险都揽在身上，而要做好分层，引导各方主动承担相应风险。二是全方位加强对民间融资，特别是对非法集资的监管。三是高度关注企业债券集中兑付等可能引发的流动性风险，控制好违约规模与违约范围。