浅谈基于平衡计分卡的监狱系统绩效评估

2018-12-05

金融经济 2018年14期

一、引言

上世纪90年代初，哈佛商学院Robert Kaplan与复兴总裁David Norton共同建立了平衡计分卡，随后，平衡计分卡在全球迅速发展。据统计，在全球1000强企业当中，一半以上的企业都将平衡计分卡应用到了企业管理当中，在美国，多地政府也将平衡计分卡运用到了政府绩效评估中。在我国，平衡计分卡的应用也渐趋宽泛，以中国通信业三巨头为首的上百家企业、组织也都将平衡计分卡引入到了企业管理中，但是，目前平衡计分卡在我国政府部门以及非营利组织中的应用开发尚浅。作为我国重要的刑罚执行机关，监狱系统肩负着十分重要的责任，对于改造罪犯、降低重复犯罪率有着十分重要的作用。如何有效降低重复犯罪率是监狱系统绩效评估的重要工作，而平衡计分卡作为一种实用的绩效评估系统，将其应用到监狱系统的绩效评估工作中，能够完善绩效管理体系，提高绩效管理水平。

二、平衡计分卡概述

平衡计分卡(BSC)的发明最初是用于企业战略管理和绩效评估，主要是将企业的发展任务与决策进行多样化的目标转化，同时将目标分解为四大指标——财务、客户、内部运营、学习与成长(如图1所示)。平衡计分卡创始人认为，仅追求企业财务指标并不利于企业自身发展，也无法为股东创造最大化价值，而平衡计分卡主要体现在“平衡”二字，在考虑企业财务的同时，兼顾客户、运营以及成长创新，是一个综合评估体系。

由于平衡计分卡的建立最初是服务于企业管理，因此，目前所能见到的企业关于运用平衡计分卡的资料当中，几乎都是运用了经典的平衡计分卡的四个维度，但是，在实际运用过程中，由于情况的复杂多样，应该根据不同的组织性质、不同的服务群体、不同的战略目标对平衡计分卡的四个维度进行修改，从而制定一套适合自身组织情况的绩效系统。

三、我国监狱系统绩效评估现状

(一)监狱系统绩效评估分类

监狱系统的绩效评估主要包括三个方面：一是政治绩效，监狱系统作为我国刑罚执行机关，其职能与工作必须严格按照国家宪法和法律的要求，以维护国家安全、社会稳定、民族团结为己任，维护宪法和法律的基本原则；二是社会绩效，监狱系统作为一个关押罪犯的机构，其设立的目的在于教育、警示、震慑，监狱系统应该秉承公正执法、文明执法的原则，维护社会安定，以构建和谐社会为己任，努力提高人民群众的安全感；三是经济绩效，监狱系统不仅是一个关押罪犯的场所，同时还是一个给罪犯提供劳动、创造价值的“企业”组织，因此，如何提高监狱系统管理水平，增强对罪犯的劳改能力，降低行政成本，实现“效益”最大化，也是监狱系统应该评估的一个方面。

(二)监狱系统绩效评估概况

目前，我国监狱系统的绩效评估主要是对每年的工作进行逐级工作考核，绩效评估方式比较传统，首先是由基层狱警对一年的工作进行自我总结，然后由单位领导及其他同事按照考核标准对其进行评估，评估内容主要包括任务完成度、个人素质、团队精神、守法意识、勤政廉洁、群众评价等多个方面，之后将评估内容上报上级，由上级单位评估考核级别，并依据最终考核等级对其进行相应的奖励或者惩罚。这一套传统的绩效评估体系在一定程度上起到了积极作用，但在我国监狱系统绩效评估工作中仍然存在着不少问题。

(三)监狱系统绩效评估存在的问题

1.评估理念落后

目前，我国监狱系统在绩效评估工作中，是将基层狱警作为评估对象，但是忽视了基层狱警也是评估目标这一问题。基层狱警作为监狱系统的一份子，并没有真正参与到评估标准的制定和评估方法的确立上来。监狱系统作为一个政治机构，政治性强，导致其评估目标往往是集中于整体组织目标的实现，而往往会忽视个人潜力的挖掘，对于个人主观能动性并没有充分调动。另外，部分领导认为监狱系统主要工作就是关押、改造罪犯，从而忽视对于绩效的管理，缺乏对绩效评估的研究和规划。

2.评估标准单一

监狱系统作为司法机关的一部分，其绩效评估标准往往是统一的、固定的，在评估标准中，通常都是对发案率、劳动改造效果、重复犯罪率等进行评估，这些评估指标往往是顺应政治需求而设立，并没有考虑不同地区不同监狱系统的实际差异。同时，目前我国监狱系统也并没有形成规范的绩效评估体系，在评估过程中往往存在有漏洞，很容易被人钻空子，导致评估结果真实性欠佳。

3.评估方法机械

目前，我国监狱系统的绩效评估方法主要是上级对下级的工作成果进行评估，缺乏比较严格的把关，通常会流于形式，导致评估结果缺乏真实性。另外，绩效评估工作也呈现出了细化趋势，对评估步骤、评估标准、评估方式、评估次数、评估结果等都作出了明确规定，绩效评估工作因此也愈加繁琐，增加了监狱系统的管理成本的同时，也增加了基层狱警的工作量，使基层狱警疲于应对考核，而无法全身心投入到本职工作当中。

4.奖惩机制不完善

在监狱系统绩效奖励中，绝大多数还是以物质奖励为主。但是随着基层狱警物质待遇水平的提高，单纯的物质奖励已经不足以充分调动基层狱警的工作积极性。另外，部分监狱系统对评估结果过于重视，对罪犯的改造急功近利，为达成目标不择手段，给社会稳定也带来了一定的隐患，违背了教育改造的基本原则。

四、平衡计分卡在监狱系统绩效评估中的运用

(一)可行性分析

平衡计分卡发明的初衷是服务于企业管理，在提高企业效益，增强企业竞争力方面发挥了十分重要的作用。监狱系统作为国家司法机关，与企业追求经济效益最大化的目标不同，而平衡计分卡的主要特征即以非财务指标为主，因此，将平衡计分卡应用到监狱系统的绩效评估工作中，从理论层面来讲是可行的。

首先，平衡计分卡的重点在于“平衡”二字，这与监狱系统的绩效管理价值取向一致，其平衡性在于短期目标与长期目标的平衡、财务指标与非财务指标的平衡、内部绩效与外部绩效的平衡。对于监狱系统来说，这种平衡恰恰体现出了当前我国政府公共单位在绩效管理方面所采用的“4E”指标。

其次，平衡计分卡是将企业的战略目标分解成四个维度，再从四个维度细化到具体绩效指标，通过具体指标进行绩效评估。而监狱系统同样需要首先确立战略目标，例如如何降低重复犯罪率，如何提高对罪犯的教育改造能力等，并对战略目标进行分解，落实到各基层单位及个人。因此，将平衡计分卡应用于监狱系统，有利于监狱系统更好地开展绩效评估工作。

最后，平衡计分卡所追求的是顾客的价值，而监狱系统所追求的是社会价值，二者在某种程度上的追求目标是一致的。在当今的市场环境下，抓住顾客就抓住了市场，抓住了市场就能够提高企业价值。监狱系统是为社会公众服务，监狱系统能够为人民群众提供一个稳定的社会环境，社会稳定，人民群众对政府的满意度就会随之上升。因此，将平衡计分卡应用到监狱系统绩效评估中时，应该将人民群众这个维度放在首要位置，以人民群众的满意程度作为最终的衡量标准。

(二)平衡计分卡的应用

监狱系统与企业在平衡计分卡的应用上是有本质区别的，监狱系统并不以追求财务指标为主要目的，因此将平衡计分卡应用到监狱系统绩效管理中时，不应该照搬企业模式，而是应该结合监狱系统的实际情况对其进行适当的修改，以使其适应监狱系统的管理模式。

1.公众维度

鉴于监狱系统的性质，其服务对象主要是社会公众，其目标主要是增强公众安全感，稳定社会秩序。因此，公众满意度是评估监狱系统绩效的首要关键因素。我国监狱系统肩负着对罪犯教育改造的重要责任，震慑犯罪、提高教育改造质量、降低重复犯罪率是监狱系统的主要工作。我国在监狱系统改造过程中，将重复犯罪率作为衡量监狱系统工作的首要标准。只有重复犯罪率降低，才能够提高公众对监狱系统的满意度。

2.内部流程维度

对监狱系统内部流程的评估可以主要从内部管理水平以及监狱建设两个方面来完成。监狱系统的内部管理主要是对罪犯的监禁、教育、劳动改造等。对于罪犯的监禁是监狱系统工作的基础，监禁设施、监禁安全、狱警配置以及罪犯的日常生活卫生等几个方面等可以作为绩效评估的标准。对于罪犯的教育改造是监狱系统监禁罪犯的目的，培养罪犯的自力更生能力，帮助他们树立正确的“三观”，以使他们在刑满释放后能够努力为社会创造更多的价值，因此，将罪犯教育改造的有效率作为监狱内部流程维度的评估标准之一，更能提高监狱系统的内部管理水平。

3.学习与成长维度

企业要想不断发展，就必须提高自身竞争力，而提高自身竞争力的关键就是与时俱进，不断创新。对于监狱系统亦是如此，为了更好地实现监狱系统的设立目标，领导与广大基层狱警就应该不断地加强自身学习，提高人员素质，不断掌握新的监管技能，并将其应用到实际的教育改造当中，因此，将学习与创新能力作为监狱系统绩效评估的指标之一，能够督促广大干警不断学习，提高创新意识，更好地对罪犯进行教育改造，对于降低重复犯罪率有着很大的帮助。

4.财务维度

虽然监狱系统作为国家司法机关，经费来源于国家财政，并不需要像企业一样追求财务指标，但是在监狱系统日常管理过程中，依然需要合理规划监狱系统的经费开支，目前，我国监狱面临着升级转型期，很多监狱都面临着经费不足的问题，因此，财政预算规划的科学合理性、经费的使用效率同样能够反映出监狱系统的内部管理水平。同时，对监狱系统财务维度的评估还能够有效地防止内部贪腐问题的发生。