新型城镇化进程中地方治理体系与治理能力研究

刘仁华

（中共重庆市酉阳县委党校，重庆 409800）

随着市场经济与社会文明的稳步发展，我国正处于城镇化快速发展阶段。新型城镇化对地方政府治理提出了更高的要求，不断挑战地方政府的治理能力。同时，新型城镇化作为政府深化改革与经济增长的有力杠杆，为地方治理现代化的实现提供了平台，地方政府需要向现代治理转型，实现治理体系的构建和治理能力的提升。

一、新型城镇化进程中对地方政府治理提出了新要求

我国地方政府要走向治理现代化，必须转变治理观念，适应新型城镇化对地方政府治理提出的新要求。

1.治理模式由“统治”向“治理”转变。“统治”与“治理”都是一种管理过程和管理模式，但两者有着明显的区别，在统治模式下，强调的是服从；在治理模式下，强调的是协同。地方政府作为地方治理的主体，需要高度关注民众的呼声，汲取与调动民间力量，从统治模式向治理模式彻底转变，提高政府科学决策的能力与政府办事效率。

2.政府职能由管理型向服务型转变。建设服务型政府，既顺应了世界公共行政发展的潮流，也满足了人民群众的迫切愿望。地方政府通过改变观念和改革创新来建设服务型政府，就能解决政府在履行职能过程中的形式主义、官僚主义的问题，通过为社会提供完善、高效的公共服务来提高民众的生活质量与达到社会秩序的稳定，这是走向治理现代化的必要前提之一。

3.治理范围从全能型向有限型转变。在社会主义市场经济条件下，政府的主要职责是宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务。地方政府应适应现代化社会发展要求，向市场分权、向社会分权，解决好职能交叉、权责脱节、多重管理、多头执法的问题，政府的作风建设才会取得实实在在的成效，才能从全能政府走向有限政府，从低效政府走向高效政府。

4.治理方式由“人治”向“法治”转变。“人治”代表的是个人意志，体现的是个人利益，出发点是维护个人利益。而“法治”代表的是人民的意志，体现的是人民的利益，出发点是维护全体人民的权益。全面依法治国要求地方政府治理由人治向法治的转变，由权力至上走向法律至上的转变，这样才能改善治理效果，才能让一个地方长治久安、繁荣富强。

5.治理格局由“封闭”向“透明”转变。地方政府系统要治理有效和保持活力，需要保持开放的状态。地方政府治理政策制定由封闭神秘方式向公众参与、多方协商、透明决策转变，其履行的职责和工作的过程，都要让人民群众了解、知情，使一些行政行为在社会的监督下进行。地方政府把自己置于阳光之下，增强政府工作的透明度，有利于充分保障本区域公民的知情权，取信于民，进一步激发公民对社会事务的参与热情，提高地方政府治理的效果。

二、地方政府治理与新型城镇化进程不相适应的表现

新型城镇化进程中，地方政府发挥了不可替代的作用，然而在城镇化发展过程中，也存在地方政府治理能力不足、一些管理体制、管理方式还有不相适应的地方。

1.职能定位不够准，越位缺位错位时有发生。目前地方政府尚不能正确处理好与企业、与市场的关系，政企不分的问题仍然没有得到解决，地方政府履行职能越位、缺位、错位时有发生。一方面，行政审批不合理和过多过滥，政府干了不该干的事情和管了不该管的事情，包揽了许多本该由市场调节的经济职能。另一方面，本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。同时，地方政府部门职能交叉、重叠，职权划分不清楚，互相推诿扯皮，政出多门的问题时有发生。

2.决策机制不完善，公众参与形同虚设。随着经济社会的快速发展，政府决策机制改革出现滞后的现象。由于权力过分集中，一些地方政府行政长官听不见群众意见，专断决策、“拍脑袋”决策，甚至违法决策的现象时而有之，科学民主依法决策机制尚未形成。决策缺乏专家客观公正的咨询论证，公众参与、风险评估和集体讨论决定越来越形式主义。决策过程中的公众参与、专家论证，只是为了符合制度规定和程序的需要，实际操作过程往往是领导早已下了结论。

3.法治观念不深入，长官意志仍然盛行。长期以来，地方政府的领导干部习惯于“人治”思维和行政思维，缺乏法治思维，违背法治精神，损害了人民利益，也破坏了法治秩序，其结果导致的是人民群众普遍“信访不信法”。由于部分领导干部不懂法、不敬法、不守法，导致法治意识淡薄，“人治”思想、长官意志严重，脑子里没有法律这根弦，或目无法纪，以言代法、以权压法，或把法律当摆设，知法犯法、徇私枉法。在依法行政过程中主体多头执法、执法人员自由裁量权大，权责脱节、执法程序不规范。

4.出台政策不连续，地方政府公信度低。有的地方政府出台的政策不连续，主要表现在地方政府政策的朝令夕改，有的前后矛盾，地方政府换届的政策变动即所谓的“一届政府一朝政策”。人为地破坏政策的稳定性和连贯性，就会使公众对政策的未来缺乏稳定的预期和信心，公众与政府之间的信任程度将会降低，政府的公信形象也将遭到损害。

5.监督机制不健全，违法乱纪依然存在。决策必须接受监督，这是促进决策科学化、民主化，保证决策正确性的必要环节。目前，地方政府的决策监督机制还不健全，决策、执行与监督相互制约的运行机制没有真正建立，决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度相当薄弱。甚至于一些地方政府和部门有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，少数公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法、徇私枉法，违法乱纪现象依然存在。

三、新型城镇化进程中地方治理体系重构的主要内容

构建好现代社会地方治理体系，才能打造共建共治共享的地方治理格局。构建地方治理体系，必须立足现实，科学设计，稳步推进。

1.构建地方治理结构体系，处理好治理主体之间的关系。地方治理结构首先要有多元化、负责任的治理主体，应该包括“党、政、企、社、民、媒”等。要按照党的十八大报告明确提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”建设目标，突出党委总揽全局和协调统筹的领导地位，突出政府在社会治理体系中的主导地位，突出人民当家做主的主体地位，突出依法治国的基础地位。

2.构建地方治理功能体系，解决好治理体系发挥什么作用的问题。治理体系要发挥作用，就要保证社会治理的基本运行。由以下几种形态构成：一是依法有序治理。法治是一种民主的治理模式，是一种理性的行为原则，蕴含着底线的正义追求和社会公正的价值取向。二是合作协商治理。就是治理主体由政府“本位”向多元转化，它超越了政府治理过程的公众参与。三是社会自治治理。它是我国未来基层社会治理体系的基本取向，需要推进现有自治组织功能转化的问题。四是社会综合治理。它重视治理主体的多元性、重视治理手段的综合性，重视治理目标的多向性。

3.构建地方治理制度体系，处理好保障治理结构的有效运转的问题。治理制度体系是社会治理的灵魂，是构成现代社会治理有机整体的骨架和命脉。它由基本制度体系、运行制度体系和保障制度体系三个子体系构成。社会治理的基本制度体系是由国家治理的基本法律制度所构成的，它是社会治理的根本制度，具有普适性、稳定性、基础性和衍生性。运行制度体系是社会治理实践的主要依据，是社会治理过程中的基本参照，是各社会治理主体的行为规范。在基本制度和运行制度体系的基础上，必须建立起制度间的相互约束机制、制度运行的监督机制和推动制度落实的保障机制。

4.构建地方治理方法体系，解决好靠什么手段进行治理的问题。地方治理需要多元方法和手段的协同使用。一是法律手段，要依法严厉打击和制止一切违反法律的行动。二是行政手段，在经济、社会等多个领域适时采取高效的行政命令。三是经济手段，更多地采取符合价值规律的经济手段，引导宏观经济的协调高效发展。四是道德手段，加强社会公德建设，引导个体加强自我约束，实现社会和谐。五是教育手段，要强调各行各业开展继续教育和民众社会教育。六是协商手段，建立健全多主体协商机制，疏通利益表达渠道。

四、新型城镇化过程中提升地方政府治理能力的路径选择

新型城镇化进程中，地方政府治理主要承担着领导和决策、计划和组织、控制和监督等职能，应当是一个全新的治理模式，才能适应时代需要。

1.树立地方政府治理新理念。地方政府理念的更新，是地方政府创新的重要基础。要突破政府自身利益局限，提高公共服务效率和公共服务能力，处理好地方经济发展与社会进步的关系。要以人为本，注重人的城镇化，切实解决城镇化建设中出现的各类问题及障碍因素，不断增强小城镇对农村及农业经济的辐射力和带动力。要改变重建设、轻管理现象，建立健全完善的城镇化建设管理体制，构建可持续发展的城镇化。要逐步引入市场机制，发挥企业家精神，创新城镇化建设投融资机制，减少政府对微观经济的直接干预，按市场经济规律办事。要推动产业和城镇融合发展，促进城镇化和乡村振兴战略协调推进，要引导地方各级领导干部树立正确的政绩观。

2.完善地方政府治理结构。我国政府是为人民服务的政府，人民具有当家做主的权利，单靠地方政府治理已跟不上新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的要求，需要用“请民做主”取代“为民做主”，需要发挥社会组织和积极公民的作用。城镇化的有序推进，需要政府自身治理能力的提升，也需要政府加强与多元主体的沟通与合作，构建政府主导、多元主体共同治理的治理结构。政府应建立并完善有效的沟通渠道，缩短与公众的距离，创新公民参与途径，积极引导和鼓励公民以多种方式参与城镇化决策。政府应培育和发展多元的公共事务管理和服务组织，积极鼓励各种社会组织参与到城镇化建设中来。应建立政府与多元治理主体之间的伙伴关系，发挥它们各自在城镇化建设中的优势，政府与其他社会组织之间应实现优势整合，最大程度地保证城镇化的健康有序发展。

3.优化地方政府治理方式。治理方式的创新是地方政府治理模式创新的重要内容，是提高社会治理水平的必然要求。要坚持系统治理，在党委的领导下，逐步实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，形成社会治理人人参与的局面。要坚持依法治理，强化地方领导干部的法治观念，提高其运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的能力和水平。要坚持综合治理，强化道德约束，切实发挥道德力量的示范和引导作用；规范社会行为，促进社会和谐；调节利益关系和协调社会关系，化解社会矛盾、保护群众利益。要坚持源头治理，从源头上预防和减少社会矛盾是社会治理的重点，坚持标本兼治、重在治本；以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层服务管理平台；建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，有效预防和化解各种社会矛盾，解决各种实际困难和问题。

4.创新地方政府治理体制机制。体制的创新是地方治理的根本，必须切实转变政府职能，建设服务型地方政府。提高行政效能，最大限度减少政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消行政审批。创新政府管理，改进政府治理模式和工作方式，打造政务服务平台，完善各级政务服打造公共资源交易平台，打造电子政务平台。规范权力运行，着力整治“门难进、脸难看、事难办”现象，严格依照法定权限和程序履行职责，着力整治优惠政策不兑现问题，完善行政问责制度和绩效管理制度，对无故不兑现、不落实的要严格追责。