PPP发展存在的问题及对策分析——以兰州市为例

徐 宁

（中共兰州市委党校，兰州 730030）

十九大报告指出，要实现“两个一百年”奋斗目标，我国在经济发展方面要以供给侧结构性改革为主线。PPP模式是政府增强公共产品供给，满足人民美好生活需要，提高公共管理效率的一个重要途径。2014年以来，我国开始推广PPP模式，一时间遍地开花，方兴未艾。目前各地发展参差不齐，喜忧参半。兰州市积极响应中央和省市地方政府号召，PPP发展按下了快进键，目前兰州市PPP储备库现储备项目108个，总投资1 737亿元。可以说，兰州市PPP发展取得了一定的成绩，但仍然存在一些问题和困难，因此有必要对此进行深入剖析和思考，以对PPP未来健康发展有所裨益。

一、兰州市PPP发展存在的问题

1.项目定价难，投资回报率难以确定。合理确定PPP项目的投资回报率和服务价格，既关系到公众利益，又关系到社会资本的合作积极性。但在实际执行中，PPP项目的定价与合理的投资回报率很难确定。一方面，由于PPP项目提供的都是公共产品或准公共产品，而以往民间资本几乎没有涉及过此类领域，这就造成可供参考的市场价几乎没有；另一方面，政府没有明确清晰可操作的具体计算办法，虽然财政部对定价和调价机制做了阐述，但可操作性不强，一个公式也难以适应各种行业；至于PPP项目的服务价格的确定和调整，由于PPP项目时间较长，在未来二三十年内，项目建设运营成本、技术条件、物价水平、服务需求量等内外部条件会发生哪些变化，变化趋势如何，都难以准确预测，加上我国还没有建立起规范完善的价格听证制度。因此，投资回报率的确定在实际中就由各部门和单位根据自己的理解采用各自的算法确定，有很大的随意性，有时甚至为了通过评审或通过投标而任意调整。

2.人才不足，缺乏专业机构和人才。由于PPP模式在中国应用比较晚，很多条件都不成熟，尤其在一些二三线城市，PPP项目井喷式出现。PPP咨询服务业却还在萌芽期，在利益趋动下，咨询业服务鱼龙混杂，咨询“专家”有名无实，PPP实施方案抄袭成风等，明显感觉到经验不足和相关知识的匮乏。从笔者参加的兰州市的一些项目PPP论证会来看，人才缺乏表现有三：一是相关管理部门和实施部门的政府官员缺乏必要的专业知识、技能和科学的评估方法，有相当一部分人甚至看不懂项目方案，对各种指标公式的计算更是云里雾里，稀里糊涂；二是专业化咨询机构鱼龙混杂，人才匮乏，兰州本地的咨询机构对PPP项目精通的人几乎没有，PPP方案编制大部分都是交给北京、苏州等地的人员去做，这些人一来对兰州本地情况不了解，二来手头项目太多，因此粗制滥造复制粘贴现象较多存在；三是评审专家有名无实，专业知识欠缺，因为我国各大学开设PPP本科和研究生专业的极少，兰州市的一些专家大多半路出家，自己尚在学习过程中，似懂非懂；也有部分专家来路不明，个别甚至连基本的专业知识都不具备，极其外行。

3.法规政策不完备，程序不规范，运营与建设两张皮。虽然说这几年我国陆续出台了PPP项目一系列的法规政策，但是仍然不够完备，有些过于笼统，不便操作。再加上地方政府还在追求政绩，急于求成，出于无意或故意，PPP项目不按照规范的流程进行的现象还是比较普遍存在的。表现之一，实践中为了加速项目进度而任意改变这个规定的程序，甚至有边勘测、边设计、边施工的工程。表现之二，社会资本方的选择中竞争不够充分。在PPP流程中，一个重要的环节是通过公开招标或是竞争性磋商的方式选择合作伙伴。但是实践中能够入围的企业数量太少，竞争不充分，甚至存在围标、串标现象。表现之三，运营与建设“两张皮”现象存在。规范的PPP作为一种管理模式，项目公司应当承担项目建设和项目建成后的运营管理工作。这就要求企业既能建设又会运营，但我国尤其在兰州市这样具备综合能力的企业及其缺乏，好多大型国企只会建设，对经营不擅长，甚至干脆不懂。这样不少企业为了追求利益最大化，在项目实施方案中，会有意增加项目建设质量部分费用，减少运营维护费用。中标方主要为了工程建设利润，对运营不怎么考虑，或者寄希望于建成后的项目再转交给政府的市政公司负责运营。

4.项目风险分担难，责任不清，分配不当。合理分配风险是PPP项目取得成功的关键，本来风险预测就不是一件容易的事，加上我国正处在全面深化改革、经济社会发展变化较快的时期，这些因素加大了风险预测的难度。财政部、国家发改委规定了“由对风险最有控制力的一方承担相应的风险”的风险分配原则，但实践中，许多PPP项目难以对这一分配原则严格执行，项目风险分担难，责任不清，分配不当，政府承担过多和不足同时存在。兰州市的PPP项目中，有些项目中政府为了提高项目吸引力，尽快推进，会承诺为项目提供固定回报和保底，如在某些污水处理厂、地下管廊项目中，政府承诺如果污水处理量低于最低的污水处理量或者入廊的管线没有达到最低的量，政府会给予一定的补助。这实际上加大了政府的责任，并且某些项目中又存在把征地拆迁、周边治安、政策变化等风险安排企业承担，加大了企业负担，影响了社会资本投资PPP项目的积极性。

二、兰州市PPP发展的对策分析

1.合理确定投资回报率，完善定价机制。针对PPP项目的投资回报率和服务价格的确定问题，首先，政府相关职能部门要加紧对这个问题的研究思考，尽快出台相关法律法规制度规范，提供一套明确清晰可操作的具体计算办法，使PPP定价有章可循、有法可依。其次，对投资回报率的确定，可以参照本行业的平均利润率，也考虑企业的融资成本、交易费用和适当回报，不能设置得过高，也不能过低，一定要恰当，既要为社会资本创造合理的盈利空间，保护社会资本的合作积极性，又要维护公共利益。再次，完善PPP项目定价和调整机制。政府部门要结合本地的情况，通过扎实细致的调查研究，采用科学的方法和手段，尽可能准确测算项目的运营成本、技术条件、物价水平、服务需求量等因素条件的变化，开展定价研究工作，同时完善价格听证制度和调价管理制度。

2.多管齐下，加快培养专业人才。PPP项目本身是一项系统工程，项目周期长、操作复杂，在项目识别、准备、采购执行、移交运营等环节涉及法律、技术、财务等专业知识，迫切需要专业机构和人才。所以，我们要加强复合型人才的培养。根据兰州市情况，可以做好以下工作：一是可以组织政府专业部门进行知识培训。组织相关管理部门和实施部门的政府官员学习必要的专业知识、技能和科学的评估方法，学习实际案例，提高政府官员业务素质；这项工作兰州市已经进行过多次，今后可尝试采取恰当的考试考核方法以督促政府官员端正学习态度，认真钻研，提高学习效果。二是加强对咨询机构和专家的管理和培养。针对专业化咨询机构人才匮乏的问题，加大人才引进力度，从外地引进对PPP项目精通的真正的复合型人才，同时加强培养，制定严格的准入标准和考核制度，迫使咨询机构和评审专家积极学习提高水平。三是组建PPP专门研究机构。由某些咨询机构联合牵头，可以联合兰大、交通大学、兰州理工等一些大学有关院校的相关专业老师、学生，联合一些评审咨询专家，可以通过开专题研讨会或者课题立项研究的方式，对某些PPP运作实践中出现的热点难点问题进行专门的理论研究探讨和实证分析，为PPP项目发展提供切实有效的指导。如果有可能，建议一些有条件的高校可以设立PPP专业方向，为PPP培养后备力量和专业人才。

3.完善法规政策，严格程序，改变重建设轻运营的状况。随着PPP推广进一步深入，一些新问题出现，政府部门应不断完善法规、政策，细化一些模糊的笼统的政策，明确正确PPP模式的基本标准，便于实际工作者进行操作。同时，要求各地严格按照规定程序进行。程序是规范的基本保障，如果基本程序都不愿意遵守，怎么可能规范项目的实施，对于不规范的做法也应当加大处罚的力度。PPP流程中，一个重要的环节是竞争性选择合作伙伴。实践中，可以适当放宽条件和范围，打破垄断，鼓励竞争，使能够入围的企业数量多一些，增强竞争性，使政府方可以选到更好、更合适的合作伙伴；鼓励建设与运营企业联合，使企业既能建设又会运营，克服运营与建设两张皮现象。

4.加强风险识别，制定风险分担机制。从实践来看，PPP项目能否真正落地，落地后能否顺利进行，与项目中出现的风险关系极大，预测项目风险过大或者承担的过多会直接影响社会资本是否进入。因此，首要的是必须提高风险识别能力，要系统学习风险识别方法、手段，要总结借鉴国外、省外以及本地已有项目的成果经验和失败教训，要考虑全面周密细致。在此基础上，确定合理的风险分担机制，应结合项目的实际情况，根据承担风险的能力合理分配，避免政府承担过多和不足。除非必要，政府尽量少做兜底承诺，把本该社会资本方承担的项目融资和运营风险物归原主，同时也承担起自己的责任，主动承担政策变更、政府信用等风险。