文物法人违法案件缘何高发？

周鼎凯 朱海燕

频发的国宝单位文物法人违法案

文物法人违法案件就是以法人为文物犯罪行为实施主体的一种特殊案件，一旦发生，往往造成极大恶果。研判当前国内文物安全形势，分析文物法人违法案件高发的主要原因，对今后的文物安全工作提出相关建议对策，无疑意义重大。

今年4月，国家文物局通过官网向公众通报了上一年度的文物行政执法工作。据统计：各级文物行政部门及文物执法机构在2017年中，共立案查处有关国宝单位的文物违法案件90起。其中以法人为违法行为实施主体的案件数量高达64起，占全年案发比例的71.1%，由于法人的经济实力、社会关系等远高于自然人，因此一旦实施犯罪，造成的影响通常极其恶劣，从已曝光出的文物违法案件事实来看，由法人为主体实施的违法行为对文物本体造成的大规模破坏，其损失往往是不可逆的。

上强下弱的文物保护工作

造成当前文物法人违法案件多发频发的原因是多方面的，从根本上来看，笔者认为主要是以下因素：

各级政府政绩观念落后、对文物工作的重要性认识不足。习近平总书记明确指出，保护文物功在当代、利在千秋。总书记的指示，对地方政府科学树立政绩观，将文物保护与考核办法有机结合提供了遵循，指明了方向。然而，在当前很多地方党政领导的意识中，文物工作仍然处于可有可无、无关大局的边缘地带。目前尚有80%以上的省份未将文物工作整体纳入各级政府年度考核评价体系，有近一半县级以上地方党政主要领导从未主持召开过文物工作会议，未安排文物安全专项经费。更有甚者，在地方经济发展和保护文物发生矛盾的时候，只顾短期地方经济利益、罔顾民族文化传承大局。

现有文物行政执法力量薄弱、经费编制难以满足工作需要。在全国机构改革缩编减费的大背景下，党中央、国务院对国家文物局持续加大支持力度。2009年，国务院为增强国家层面的文物安全督察力量，批准国家文物局增设督察司。2017年，根据中央编办批复，同意督察司增加人员编制，在原有的编制基础上，增加人员编制4名，并新设立执法指导处。从国家层面持续充实文物安全行政执法督察力量。然而，纵观当前地方的多数文物机构，却与中央精神背道而驰。多省市将文物局并入文化部门管理，文物部门领导身兼数职的情况普遍存在，专门设置政府直管局的市、县一级政府更是凤毛麟角。在文物部门整体弱势的情况下，多省市政府将文物安全执法督察工作交由文化部门主管的文化综合执法部门负责。权责交叉，多头管理现象突出，文物执法机构设置不合理，人员编制、经费投入与面临的工作量来看，还存在很大差距。

文物违法行为实施成本偏低、健全文物违法处罚机制迫在眉睫。从近年来曝光的以法人为实施主体的文物犯罪案件来看，当文物行政主管部门介入、公安部门开展调查的时候，多数文物违法行为已经实施完毕。以2014年在陕西省宝鸡市发生的一次工程施工方破坏古墓葬案为例。当年11月16日上午，在挖掘机司机发现挖到古墓后，立即对工地负责人进行了上报，但工地负责人并未按规定第一时间上报文物主管部门，至下午墓葬塌陷，工地技术员指示挖掘机司机现场对古墓葬进行了回填。至此，一座珍贵的古墓葬被彻底破坏殆尽。而该事件在事后由微博逐渐发酵后，才彻底曝光。纵观整个案件，文物执法部门巡查不到位是一方面，最重要的是施工方迟报瞒报行为导致珍贵文物未能在第一时间得到抢救性保护。

目前，因施工等行为由法人对文物本体造成损毁，执法部门能够给予最高的罚款仅仅50万元。相对于施工方长期停工进行考古发掘造成的经济损失，差距甚远。故因利益驱使，在施工期间发现文化遗存，继续施工可能对其造成灭绝性破坏时，有很多施工单位仍然罔顾法律法规，宁愿缴纳罚款，也要坚持施工，甚至为掩人耳目，对发现的文化遗存故意实施灭绝性破坏。

文物保护要从事后向事前倾斜

将文物安全工作全面纳入政府考核体系。完善的评价考核体系，是倒逼领导干部切实履职尽责的重要途径。新时代的考评方法改革，必将导向多方结合、潜绩与显绩并存的合理局面。摒弃以国内生产总值论英雄的旧标准是时代的必然选择。去年，国务院以文件的形式，首次确认了把文物工作纳入政府考核体系的实施意见，从国家层面确立了将文物工作纳入政府考核体系的政策导向。地方各级政府必须传导压力、压实责任，抓好文件的贯彻落实，以点带面，从省、市、县三个层面，将文物安全工作全面纳入政府年度绩效考核体系，充分发挥好“政绩考核”这根指挥棒。

进一步完善文物安全事故的责任追究办法。地方各级政府应切实履行文物安全属地管理主体责任，将文物安全摆在重要位置。借鉴《生产安全事故报告和调查处理条例》中对生产安全事故的评级和问责方式，对文物安全事故进行具体分类，通过区分属地文物安全事故所造成的具体损失和社会影响的范围，制定具体的文物安全事故问责办法，确保形成文物安全事故问责长效机制。一旦发生涉及文物安全的重大违法案件，根据文物保护属地管理原则，发生案件的上级党委、政府应迅速启动文物安全案件问责机制，成立由多部门组成的联合调查组，层层联动确保责任问责直达个人。让各级党组织和领导干部真正从制度上受到触动和警示，切实增强文物安全责任意识和担当精神。

持续加强文物行政执法督察机构组织建设。新时代下的文物工作重心，随着国家文物局起草的国家文物事业发展十三五规划的出台，彻底明朗起来。规划指出：下一阶段中国文物事业的发展方向要实现由注重抢救性保护向抢救性与预防性保护并重转变。从规划中可以看出，我国保护文物的理念将从事后向事前逐渐倾斜。而做好文物的安全防范工作，就是对现有文物最大的预防性保护。中国现存的文物多、文化遗存散布广，现有的人员、装备等距离做好工作还有很大差距。因此，地方各级政府必须认清形势，进一步建立健全文物执法督察机构和编制，完善包括文物安全排查检查、案件督办、明察暗访、公示公告、通报约谈等行之有效的督察长效机制，开创“国省督察、市县执法、社会监督、科技支撑”的文物执法督察新局面。

文物是中华文明的实物载体，保护文物就是保护中华文明的根与魂。国家领导人高度重视文物工作，作为文物工作者，我们必须身体力行、站位高远。从认识、制度和宣传方面下功夫，上上下下一条心、方方面面同努力，锐意进取、改革创新，为文物安全事业改革制定“任务书”、确定“路线图”、绘好“时间表”，切实扭转当前文物法人违法多发频发的被动局面。