基本公共服务供给体系中的央地关系研究

摘要：中央同地方之间的关系是一个国家的政治经济生活中最基本的关系之一，这种关系组成了国家政府之间的中轴线，并对世界各国政府间的关系的基本格局起着重要的决定作用。就我国来说，我们国家从建国开始，中央同地方之间的关系也经过多次调整，虽然说这些调整没有在本质上改变中央对地方的高度集权的作用，但是在这过程中也算是经历了很多变化。本论文从公共服务供给体系以及中央与地方关系的一般理论出发，通过对当前的中央政府与地方政府事权财权划分理论进行阐释，进一步分析中央政府与地方政府的事权、财权现状，存在的问题，并且提出解决措施，对于正确处理好基于公共服务供给体系中的央地关系具有重大的意义。

关键词：基本公共服务；央地关系；事权财权

0 导论

0.1 研究背景

中央同地方之间的关系是一个国家的政治经济生活中最基本的关系之一，这种关系组成了国家政府之间的中轴线，并对世界各国政府间的关系的基本格局起着重要的决定作用。纵观历史，从古至今，每个国家都不能例外，都必须正确处理中央与地方之间的关系。一般来说，我们可以认为，中央同地方之间的关系是否能够正确解决与这个国家的兴盛衰败有直接的正相关关系，具体可以概述为：当中央同地方的关系能够顺利解决时，国家社会经济的发展进步就能越来越兴盛；相反来说，当中央政府同地方政府二者的关系不能顺利解决时，国家经济社会的发展进步就不会顺利，而是逐渐陷入动荡之中。我们国家从成立以来，中央同地方之间的关系也进行过多次调整，虽然说这些调整没有在本质上改变中央对地方的高度集权的作用，但是在这过程中也算是经历了很多变化。中央同地方之间的矛盾如果不能准确解决，就会导致权力集中或者分散的往复循环之中。

0.2 研究目的和意义

中央政府同地方政府之间的关系对国家之间的关系十分重要，关乎到国家之间的基本格局的情况，也就是说中央同与地方之间的关系是任何一个国家都不可避免要考虑并且妥善解决的问题，因此要被重视。本论文从公共服务供给体系以及中央与地方关系的一般理论出发，通过对当前的中央政府与地方政府事权财权划分理论进行阐释，进一步分析中央政府与地方政府的事权、财权现状，存在的问题，并且提出解决措施，对于正确处理好基于公共服务供给体系中的央地关系具有重大的意义。

0.3 文献综述

在中央与地方的关系这一问题上，西方的专家学者主要是从政府的职能理论以及公共产品的层次理论出发，从而来研究政府和政府财权分权的重要性，并且进一步提出中央政府同地方政府的财权以及事权的划分问题。

蒂布特从公共产品出发来进行研究，首先他假设国家公民是自由的，并且认为公民若是有相同的偏好以及收入水平相当，就会自发移动到相应的地方政府周围，而由于公民的这种流动会引起地方政府之间的竞争，因此只要某个地方的政府不能达到公民的要求，公民就会自由的转移到能够使自己满意的地方。所以这样来说地方要想更多的吸引公民引入，就必须按照购买的要求提供公共服务并尽可能的满足要求，从而形成帕累托效率。

奥茨和布鲁克纳等人通过相关的研究提出，如果国家的居民是理性的，那他就会最大限度的享受国家带给他的公共服务的收益并且应该积极履行纳税的基本义务，在这种情况下，地方政府才有动力向居民提供最有效的公共服务。

奥茨提出的分权定理指明，如果从公民偏好的角度来看，国家的财权显现出很大的优势。假设国家的公共服务只由中央来提供，那么满足居民的要求的方法就是直接民主制或者是代议制。但是如果是在中央同地方一起提供公共服务时候，政府要想达到公民的要求的方法除了上面所说的直接民主制或者是代议制之外，还有居民自由移居的方式。奥茨在研究了中央政府同地方政府一起提供公共服务之时，提出分权定理。他指出中央只需要向居民提供满足大部分居民的偏好的公共服务。也就是说，在人口的异质性很大的情况下，居民的需求的差异性就会很大，那么这时候中央政府相对于地方政府来说在提供公共服务方面的效率会相对来说比较低，也就是说失去中央政府的优势。

马斯格雷夫通过研究财政三大功能方面入手，对中央政府与地方政府二者存在的合理性和必要性进行研究分析，他指出中央政府应该负责经济社会的稳定运行与收入再分配的公平合理，这是因为地方政府没有足够的财力来维持宏观经济的稳定，除此之外，地方政府进行收入再分配的过程中也会不可避免的受到经济主体的流动性的影响。但是具体来说各地居民对于公共服务的要求不同，因此政府在提供公共服务的过程中要根据不同的偏好而有所差别，而由于地方政府在这方面比中央政府有优势，因此比中央政府更有利于提供有差别的公共服务，有利于提高经济社会的运行效率和社会福利水平。

0.4 基本概念阐释

0.4.1 基本公共服务供给体系

公共服务供给指的是公共服务的主体提供资源，这里的资源包括资金和人力等，进而将资源进一步转化成具体的绩效的过程。公共服务是政府是否能够进行有效治理的核心内容之一，如果一个政府能够提供有效的公共服务，那么这个国家的政府的治理就是有效合理的。因此，从这方面看，加强政府的公共服务的水平是完善國家公共服务体系的非常重要的内容之一。

0.4.2 央地关系

我国是由很多行政区域组成的单一主权的单一制国家，也就是说我们国家的立法机关和中央政府都是唯一的，此外，我国的宪法也是唯一的，只有一部，而从公民的国籍来说，我国公民只有一个国籍。我国整体来看按地域不同进行划分形成不同的行政区域，每个行政区域由各自地方政府管辖同时，各地方政府受中央的统一领导。从国际外交活动来说，我们国家的主权是完整的，中央政府在对外关系中具有统一的外交权，而地方政府不能代表国家与别国进行国际交往。除此之外，我们国家的民主集中制的一方面的规定指出中央与地方的关系是中央统一领导，地方发挥主动性、积极性。

2 中央政府与地方政府事权财权划分

政府的事权能够体现出政府的职能所在，也就是说事权可以简单看做是政府应该干什么的问题。而在我国的市场经济条件下，政府主要有三大职能，首先是资源配置，其次是收入分配，最后是政府要履行保持经济社会持续稳定运行的职能。简单来说，政府在资源配置方面的职能主要是政府要向社会提供公共产品以及公共服务。

政府的财权指的是政府财政收入的获取权，也就是说财权可以简单看做是政府可以干什么。所以，财权这方面就体现出各级政府之间的财政利益的分配，财权的主要表现形式是税权。为了更好的调整中央与地方之间的财权关系，财税体制应该尽可能的实现财权与事权相匹配。但是在这方面我国的现实情况却是，财政收入大部分都集中于中央政府，具体事权大部分集中于地方政府。这就导致地方政府的财政收入少，而财政支出却很大，并且进一步使中央政府与地方政府的财权事权严重分离。而为了更好地实现中央与地方的财权事权的平衡，我国政府出台了以下策略：

2.1 适度加强中央政府的财权事权

中央与地方财权事权的划分要从加强中央财政事权在保障公共服务普惠性方面进行。比如社会公平公正、区域协调发展、国家安全等方面。中央政府的财政事权需要委托地方政府行使的，可以经法定程序委托给地方政府行使，但是事权法定归属于中央政府。同时逐步将国防外交、全国性交通工程、河流湖泊治理、全国性安全卫生防治、自然资源保护等公共服务确定为中央政府的财政事权范畴。

2.2 保障地方政府履行财权事权

中央与地方财政事权的划分要从促进地方政府公共服务能力和水平方面进行。比如将面向当地居民的，由地方政府提供更高效便捷的基本公共服务归属于中央政府。中央政府对归属于地方政府的財政事权提出规范性要求，但是不干涉地方政府独立行使隶属于地方政府的财政事权。同时“要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权”①。

2.3 减少并规范中央与地方共同财权事权

由于我国长期存在地区发展差异，中央政府在调节区域发展差异、提供基本公共服务等方面发挥更大的作用是符合实际而且有必要意义的。但是目前中央与地方共同财政事权过多且并不规范，应当根据法律规定并且事前进行公示的明确标准，将财政事权分解细化，并且由各级政府分别承担。

2.4 建立财权事权划分动态调整机制

财政权力的划分应根据客观条件的变化动态调整。为新的和不清楚部门的基本公共服务，根据社会经济发展情况和形势，各级政府、金融增长，将承担由市场或社会事务市场主体或假设社会力量，将政府提供的基本公共服务作为一个整体研究分为中央和地方财政权力或共同的财政权力中央政府和地方财政之间的权力。

3 基本公共服务供给中的央地事权划分

3.1 政府间与政府市场间事权划分

3.1.1 政府间事权划分不清晰

目前，基于公共服务供给中的央地事权划分的问题是没有具体的法律法规明确划分政府间的事权，目前的处理政府之间事权关系的原则，大多是在党和政府的出台的文件中出现，这些文件在内容上很笼统，而法律层次又很低，法律权威和约束力不高，总的来说，政府的文件上对于政府之间事权的划分不能很好的规范各级政府的关系。在政府之间事权划分问题上如果缺少法律依据，意味着事权划分就会很随意，在某种程度上会导致中央和地方之间在某些公共服务上存在相互推诿的可能性。

3.1.2 政府与市场之间的事权划分不清晰

随着我国的社会主义市场经济的不断发展，我国政府逐步实行简政放权，政府的职能也处于不断调整之中，政府的财政逐渐表现出公共性特征。但是尽管这样，目前来看我国政府和市场之间的事权划分仍然是很模糊的，一些本是属于市场事权范围内的事件，政府仍然存在越界的现象。举例来说，一些地方的政府由于突出本地政绩等原因，既当裁判又当守门员，这样在一方面不利于市场经济的持续健康发展，另一方面对政府财力也是一种损害，从而不利于政府的财政用于保障民生。

3.2 事权划分的政策建议

3.2.1 合理划分政府间的事权

要想合理的平衡中央与地方之间的事权，首先应该将事权划分的更加明确化。一方面说，在事权的总体划分上，要明确规定出中央应该对全国性和跨区域的世界性的公共服务负责，而地方政府应该对本地区的经济社会持续稳定发展有关的各项公共服务负责。根据这一原则，目前来看，我们首先要明确教务、卫生、社会保障和就业等方面的公共服务事权的划分和中央与地方政府之间的服务领域和比例。另一方面，划分事权之时要尽可能的仔细划分，具体来说可以运用穷举的方式，尽可能多地列举出各级政府所承担的全部事权。再就是在各政府的事权的划分时，不但要规定某项具体事权的责任归属和责任分担，同样还要规定与该事权有关的决策、执行和监督的具体分工。

3.2.2 明晰政府与市场间的事权划分

为了有效的解决政府与市场之间的事权划分不清晰的问题，我们必须明确的对政府与市场之间的边界做出清晰的规定。在这方面，要想明晰政府和市场的事权界限，必须更好的转变政府的职能。

4 基本公共服务供给中的央地财权划分

4.1 央地财权划分现状

4.1.1 转移支付机制不完善

现行的转移支付政策要求地方政府符合标准，而这些标准不能适应区域间不平等的具体情况。各种配套政策扰乱了行政权力和责任的划分，形成了畸形的政策。这些政策迫使地方从下到上划分财政资源，然后通过支持和转移支付的方式将资金分配给基层单位，以解决资金不足和财力有限的问题。

4.1.2 中央与地方的财政不平衡

由于中央与地方财政事权不匹配，致使地方政府的财政收入少而财政支出却大，地方的财政承担着大部分的项目费用。据权威数据显示，我国目前中央的财政支出大约是财政总支出的15%，而地方政府的实际财政支出则是占了85%左右。虽然中央政府通过各种方式对地方政府进行转移支付补助，但是这种情况会在客观上导致中央政府对地方政府的事权干预，从而进一步引起中央有地方的职责混乱、无从问责的情况出现，这样不但会导致政府的效率低、难以实现国家的目标，同时也会对市场的统一运行以及基本公共服务的均等化产生一些影响。

4.2 央地财权划分的政策建议

4.2.1 完善转移支付体制

从法律和制度上完善中央与地方收入划分总体方案，形成相匹配的财政事权财权体制。此外，要加大力度完善转移支付制度建设，增强中央政府对老少边穷地区的财政转移支付力度。政府要对引导性的、救济性的以及应急性的转移支付进行严格控制，同时要仔细甄别专项转移支付，将隶属地方政府财政事权的转移支付归入一般性转移支付行列之中。

4.2.2 科学调整中央与地方收入划分

解决中央与地方之间的财政收入与支出不平衡的问题，首先要注意公平和效率之间的关系，要充分认识到税种不同的功能和作用。具体来说中央应该处理一些收入波动大、流动性较强、收入的再分配大以及容易转嫁的税种，而地方应该掌握一些信息充分、相对稳定的税种。此外，还要加大力度建设市政债发行制度和政府与社会资本合作模式（PPP）等投融资体制机制创新，从而实现地方自主财权和事权相匹配的目的。

作者简介：

李基凯（1993-），男，浙江杭州人，现为南开大学周恩来政府管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：政府职能转变、PPP项目、教育经济管理。