美联储银行卡收单定价监管机制变化对我国的启示

李 波

（中国人民银行 珠海市中心支行，广东 珠海 519000）

2016年国家发展改革委员会、中国人民银行联合发布《关于完善银行卡刷卡手续费定价机制的通知》，新办法适应银行卡收单产业市场化趋势，提出发卡行服务费由政府定价改为实行政府指导价和上限管理，取消商户行业分类定价,实行借贷记卡差别计费，降低网络服务费费率，收单服务费实行市场调节价等改革措施，显著降低商户经营成本，规范银行卡市场秩序，打造收单机构公平市场竞争环境，未来中国收单机构将在市场化、专业化发展中寻找自身的发展方向。无独有偶，美国政府在2008年金融危机后推出的《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》第1075部分，称为“德宾修正案”，提出了“降低借记卡交换费、禁止网络排他性安排和路由限制标准”的要求①Section 1075 of the Consumer Financial Protection Act of 2010，Sec.1075［EB/OL］.https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-111publ203/pdf/PLAW-111publ203.pdf.。美国政府对于收单机构的监管策略以及美国收单机构因应监管环境变化大力发展专业化服务的经验非常值得我国借鉴。

一、“德宾修正案”颁布之前美国收单机构业务监管情况

（一）美国监管当局对收单业务监管采取关注风险，但不过分干预市场化业务运营的监管策略

在2008年美国金融危机之前，美国政府并没有出台专门针对收单业务的专门管理规定，各家金融机构进行收单业务依照的规则主要是美国联邦保险公司消费者保护及监察部门发布的《信用卡操作手册》第XIX章商户处理，操作手册中对收单流程、风险管理、商户准入、商户管理、定价机制、欺诈防范、退款处理、第三方外包均做出详细描述，并要求从业人员考试通过②https://www.fdic.gov/regulations/examinations/credit_card/ch19.html.。各家支付网络和卡组织均出台操作规则要求各收单机构遵守。

由于VISA和万事达采取严格的会员加入制度，一般只有发卡行才符合其会员资格，大多数的非银行收单机构均采取与发卡行合作的方式进行VISA和万事达的收单业务，收单机构负责日常交易处理和信息传送，资金结算均有银行负责，因此形成紧密的联盟关系。美国联邦金融机构检查委员会（FFIEC）负责检查大型收单机构日常数据接入及清算信息，以控制银行系统性风险，同时收单机构还要受到反洗钱条例、隐私保护条例等其他法律的监管。

（二）借记卡交换费率偏高，引起社会和监管当局高度关注

2009年以前，美国收单机构的收单费率普遍在1.5%～3.5%的水平，主要包括发卡行交换费（Interchange fees）、网络接入费（Network fees）和收单机构费率（Acquirer fees）。其中交换费率主要是收单行支付给发卡行的费用，主要根据交易类型（不同卡种）、交易金额和商户类型而不同。根据美联储2009年的收单行业费率调查显示（见表1），当时的借记卡交换费率平均为1.15%，平均每笔为44美分，2009年当年发卡行收取的借记卡交换费高达162亿美元。时值美国金融风暴过后，美国社会高度关注该费率是否偏高，影响商户经营成本，降低生产效率，并质疑发卡行不当得利。

表1 2009年美联储收单行业交换费率调查情况

第一，美联储对借记卡交换费相关成本开展调查，并发布《2009年借记卡交易交换费、发卡行成本和欺诈损失调查报告》。美联储2010年组织专人对131家金融资产超过100亿美元的美国金融机构进行调查，对2009年发卡行发行借记卡（包括签名借记卡、密码借记卡和预付卡）所有成本进行测算，最终得出处理成本为23.2美分/笔。具体情况如表2所示：

表2 美国发卡行2009年发行借记卡处理成本情况

第二，美联储2011年6月正式发布《借记卡交换费及路径》（《Debit Card Interchange Fees and Routing》，以下简称《监管条例 II》）。《监管条例 II》规定每笔借记卡交易发卡行收取的交换费最高不得超过21美分加上0.05%的交易额之和，允许发卡行因为提升预防欺诈等原因而提高1美分，也就是说，对于一笔40美元的借记卡交易，发卡行收取的交换费不得超过24美分，相当于0.6%的交换费率。对于资产少于10亿美元的金融机构可豁免执行。该条例自2011年10月1日开始实施①Federal Reserve.Regulation II（Debit Card Interchange Fees and Routing）［EB/OL］.https://www.federalreserve.gov/paymentsystems/regii-about.htm.。

第三，美联储积极应对业界反映，承诺每两年对全行业借记卡处理成本进行调查。《监管条例II》颁布后，在银行界和商业界均引起较大反响，银行界反映不同银行处理银行卡的交易成本差异比较大，特别是反映在清算处理成本和欺诈成本上，担心大幅影响银行盈利。美联储承诺每两年对全行业借记卡处理成本进行调查，并会根据发卡行交易处理成本变化情况对《监管条例II》设定的交换费率上限进行调整。

二、“德宾修正案”的执行情况及相关影响

“德宾修正案”自2011年10月正式实行后，美联储连续在2011年和2013年对借记卡交易交换费、发卡行成本和欺诈损失进行调查并发布调查报告②美联储网站http://www.federalreserve.gov.，报告显示借记卡交易大幅上升，交易成本大幅降低，商户受理环境也大幅改善，“德宾修正案”达到预期的改革效果。

（一）借记卡交易额持续大幅上升，借记卡已成为美国最主要的非现金交易工具

根据美联储2013年支付调查报告披露，2012年美国三分之二的非现金交易通过银行卡支付，其中借记卡交易笔数470亿笔，是贷记卡238亿笔的2倍。2013年美国借记卡的交易金额为1.9万亿美元，较2009年增长40%。见图1和图2。

图1 美国非现金支付笔数

（二）限制借记卡交换费率的政策得到严格执行，美国银行业借记卡交换费率整体水平大幅下降

尽管新政推出初期银行机构有异议，但美国限制借记卡交换费率的政策得到银行卡市场参与各方严格执行，美国银行业借记卡交换费率整体水平大幅下降。2013年美国银行业平均借记卡交换费率为0.79%，较2009年的1.13%下降30%。见图3。

图2 借记卡交易金额

图3 美国借记卡交换费执行情况

（三）大型发卡机构的借记卡交换费率远低于小型发卡机构

数据显示，资产大于10亿美元的发卡机构的借记卡交换费率大幅下降近50%，借记卡交换费率仅为0.60%。而资产小于10亿美元的小型发卡机构，由于可以豁免监管，借记卡交换费率则基本维持1.13%不变，豁免交换费监管的借记卡交换费率仍维持较高收费水平。同时数据显示，小型发卡机构2013年借记卡交换费收入高达85.1亿美元，高于大型收单机构的78.2亿美元，小型发卡机构利润可观。见表3。

（四）借记卡各项处理成本大幅下降

除了预防欺诈和欺诈损失费用略有提高外，美国借记卡其他处理费用均大幅下降，借记卡平均综合处理费用从2009年的23.2美分/笔下降到2013年的13.8美分/笔，降幅高达40%。见表4。

清算处理费用主要是通过降低内部操作成本（下降1.5美分）、提高第三方运作效率（下降0.7美分）和降低清算网络费用（降低1.7美分）实现，询问费用通过开展呼叫中心降低费用（降低3.5美分）和持卡人回馈（降低3.7美分）实现，反映出发卡行对推广借记卡成本有所下降。

表3 2013年美国借记卡交换费执行情况

表4 美国借记卡交易处理发卡行费用情况单位：美分

（五）美国收单机构专业化程度大幅提高，大型非银行收单机构做大收单规模，享受规模效应

由于技术进步和消费者行为变迁，竞争加剧和市场容量扩大，为细分行业或领域提供综合收单服务的专业收单机构得到长足发展。大型非银行收单机构通过价格竞争、收购兼并等迅速做大收单规模，享受规模效应。1989年全美前十大收单机构只占50%的市场份额，2006年全美前十大收单机构占据了88%的市场份额，前十大收单机构中非银行收单机构占3席①KJOS A.The Merchant-Acquiring Side of the Payment Card Industry：Structure，Operations，and Challenges［EB/OL］.https://philadelphiafed.org/-/media/consumer-finance-institute/payment-cards-center/publications/discussion-papers/2007/D 2007OctoberMerchantAcquiring.pdf.。到了2015年美国收单机构前九名的收单份额占到89%，其中银行背景的收单机构只有大通支付Chase Paymentech（16%）和富国银行商户服务Wells Fargo Merchant（16%）两家，其余均为第三方专业收单机构。见表5。

表5 2015年美国收单机构排名情况表

综上，美联储对借记卡交易交换费的改革取得较好的经济效果和社会效果，通过价格倒逼降低经营成本的方式，鼓励发卡行通过多种方式降低借记卡交易处理成本，同时禁止卡组织和发卡行限制卡交易网络数量和交易路径，避免收单市场恶性竞争，促进了借记卡业务在美国的蓬勃发展。美国监管机构对收单机构采取关注风险但不过分干预市场化业务运营的监管策略，允许收单机构根据商户规模、交易类型差别化定价，使整个收单行业呈现成熟市场专业化分工明确的特点，一些大型收单机构通过兼并收购迅速成长为全球化的收单巨头，规模效益明显。

三、“德宾修正案”与我国新出台“刷卡手续费定价机制改革”的比较及借鉴

（一）“德宾修正案”与我国新出台“刷卡手续费定价机制改革”的比较

2016年3月14日，国家发展改革委员会、中国人民银行联合发布《关于完善银行卡刷卡手续费定价机制的通知》（以下简称《通知》），新办法适应银行卡收单产业市场化趋势，提出发卡行服务费，由政府定价改为实行政府指导价和上限管理，取消商户行业分类定价,实行借贷记卡差别计费，降低网络服务费费率，收单服务费实行市场调节价等改革措施。此次刷卡手续费监管政策的出台，是我国政策决策部门在尊重银行卡产业内在规律及发展特点的基础上，结合国家政策导向以及当前经济发展阶段特征，依托行业协会渠道，充分倾听产业链条相关各方诉求，持续深入调研和广泛听取意见建议，综合考量商户、发卡行、转接清算机构、收单机构多方利益，集思广益、科学决策的成果，也是银行卡产业各方经过多轮磋商、反复权衡博弈的结果[1]。新办法进一步推进收单服务费市场定价，一方面鼓励收单机构提高服务效率，满足商户日益多元化、个性化、差异化的服务需求，另一方面发卡行服务费、网络服务费仍然实行政府指导价，将市场“无形之手”与政府“有形之手”有机结合[2]。鉴于《通知》与美国联储局颁布的监管条例II《借记卡交换费及路径》有异曲同工之处，现就此将两国对于收单业务刷卡手续费的监管做比较，基本情况见表6。

通过对比发现，我国境内与美国银行卡收单定价有两大主要差异：一是我国对借记卡和贷记卡的定价均实行政府指导价和上限管理，而美国仅对借记卡实行上限管理。二是美国的借记卡收单定价对发卡机构豁免监管，而我国对所有的发卡机构实行统一的定价规定，没有差异化的监管措施。

（二）参考借鉴

美国“德宾修正案”对发卡行交换费的监管内容及社会效益，对于中国目前的银行卡收单手续费改革有很强的比照作用，美联储关于银行卡收单业务的监管做法有以下几点值得我国监管机构借鉴。

1.银行卡收单手续费的制定应建立在全行业科学、精细的调查基础之上。美联储为了制定发卡行交换费率的上限标准，对全美139家大型银行机构的发卡交易成本进行了精细、科学的论证，详细到每笔交易引发的内部人工成本、第三方服务成本、网络费用、制卡费用、查询费用等细节，得出全行业平均交易处理成本并作为制定监管政策的依据，反映出美国监管部门对数据分析的重视。同时，美联储及时、全面向业界和社会公众公布调查结果，充分满足业界和社会公众知情权。建议我国监管机构下一步对银行卡和收单行业开展全行业成本分析统计，合理估算每笔银行卡交易的处理费用以作为制定监管政策的依据，提高监管法规出台的科学性和合理性。同时，我国监管机构应将调查、统计和分析的情况向社会公众公布，提高社会公众对监管政策和行为的认可度。

表6 中国与美国关于银行卡刷卡收费规定情况比照

2.探索实施差异化的发卡机构定价规定，维护资产规模小、发卡量少的银行权益。美国的借记卡收单定价对小型发卡机构豁免监管，大型发卡机构的借记卡交换费率远低于小型发卡机构。而我国对所有的收单机构实行统一的定价规定，没有差异化的监管措施。我国目前资产规模较小的银行数量众多，主要是地方性商业银行、农村商业银行和村镇银行等，这些银行机构在服务中小企业、推广普惠金融方面发挥着重要作用。建议我国逐步实施借记卡收单定价对规模较小银行的豁免监管，鼓励地方性商业银行、农村商业银行和村镇银行等小型银行在城乡地区积极发卡，在边远地区更好地推广银行卡收单业务，进一步改善城乡金融服务。

3.定期对于全行业信用卡发卡交易成本进行测算，根据测算的结果对信用卡交换费率进行动态调整。美联储没有对贷记卡进行交换费率上限的设置，主要是考虑贷记卡发卡行对于信用卡透支风险控制成本以及信用卡增值支付服务的成本较高且难以估算。我国本次设定的贷记卡刷卡费率为0.45%，高于借记卡0.1%，由于信用卡消费手续费是由商家承担，可能有部分商家因此拒刷信用卡，鼓励消费者使用现金、借记卡消费，或者商户直接将手续费转嫁到消费者身上[3]。同时，可能会导致信用卡发卡行降低增值服务水平，例如减少商户回赠及奖赏计划，并强化对信用卡持卡人分期贷款等业务的需求。未来信用卡的盈利水平将主要取决于透支贷款的收益率和坏账水平。建议一方面增强政策解读和宣传，使广大商户了解借记卡和贷记卡受理成本的差别，妥善处理可能发生的贷记卡拒刷事件[4]；另一方面监管部门定期对全行业信用卡发卡交易成本（包含增值服务费用、欺诈费用和透支坏账成本）进行测算，根据测算的结果对信用卡交换费率进行动态调整。

4.定期公开银行卡行业交易成本调查数据，引导银行卡行业交易成本进一步下降。美联储通过设定最高借记卡交换费用上限，每两年公布银行卡平均交易处理成本数据，分析各个环节交易成本变化情况，引导不同的发卡机构降低银行卡交易处理成本，提升银行卡全行业综合效益，促进借记卡广泛使用。建议我国监管机构定期公开银行卡行业交易成本调查数据，引导银行卡行业交易成本进一步下降。

5.引导收单机构进行非资金清算方面的收单专业化服务，鼓励收单机构做大做强。美国绝大部分的收单机构不负责处理客户资金入账，只是从事涉及收单业务的各个环节的专业化服务，因此美联储对于收单机构只是采取关注风险但不过分干预市场化业务运营的监管策略，收单机构主要靠行业自律和卡组织进行日常监管。中国目前发放了多家第三方支付牌照机构从事收单业务，这些第三方支付公司既从事收单业务操作也参与收单资金清算，容易引发商户资金安全和反洗钱风险。建议我国监管机构加强对收单机构参与收单资金清算的监管，鼓励收单机构进行非资金清算方面的收单专业化服务，收单清算资金应该通过银行安排清算和入账。同时，鼓励非银收单机构降低经营成本，提高经营效益，充分发挥第三方专业收单机构的专业效率，更好地服务广大中小型商户，并在市场竞争中成长，做大做强。

6.分阶段、分步骤推广收单业务市场定价，推动银行卡收单市场深度市场化发展。美国监管机构对收单机构采取关注风险但不过分干预市场化业务运营的监管策略，使整个收单行业呈现成熟市场专业化分工明确的特点。目前，我国在发卡、网络服务等多环节实行政府指导价格，收单市场有关各方运营的市场化程度仍有提高的空间。我国已承诺开放银行卡清算组织的市场准入，今后我国银行卡收单业务的国际化程度将越来越高，需要更全面的市场化业务运营。因此，建议我国分阶段、分步骤地推广网络服务费在内的更多的收单业务市场定价，推动银行卡收单市场市场化发展的深度和广度。

四、结论

美国收单市场的专业化是收单市场发展成熟到一定阶段，市场经济通过“无形之手”进行专业化分工的成果，同时也是美联储通过不断压低银行卡交换费率，降低商户收单费率而导致收单机构必须通过专业化服务外包产生的业务需求所致。分析美联储因应“德宾修正案”而制定《监管条例II》降低借记卡交换费的经验，有助于我国的发卡机构、清算组织和收单机构将在新的刷卡收费管理政策指引下，通过“价格倒逼”体制，降低经营成本，提高经营效益，充分发挥第三方专业收单机构的专业效率，推动银行卡和收单业务的蓬勃发展，更好地服务广大中小型商户，提升零售行业经济效益，促进中国经济快速转型发展。