论一事不再罚原则在问题楼盘管理中的适用

摘 要 开发商在城市化建设中出现众多违规操作，形成各式各样的问题楼盘，违反了众多行政管理法规，招致多个行政管理部门的行政处罚。重复处罚并没有产生令人满意的效果。在通过行政处罚管理问题楼盘时，是否要遵循一事不再罚原则，值得探讨。本文尝试通过对行政处罚法中一事不再罚原则存在的法理基础的分析，探讨在城市问题楼盘管理中一事不再罚的适用问题，期望能在一定程度上解决该领域行政管理中存在的问题。

关键词 问题楼盘 行政违法 行政处罚

作者简介：王永军，河南城建学院法学院，讲师，研究方向：诉讼法与司法制度。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.215

一、问题的提出

各地政府为了加快城市建设步伐，为引进建设资金的情况下，会给开发企业允诺各种优惠政策，出现许多如“先上车后买票”等不合规的做法。开发企业投资建设过程中，或由于利益驱动下，或迫于政府压力，出现违规操作。诸如拆迁安置不规范、未批先建、批少建多，改变用途等违法违规的做法屡见不鲜，形成一系列的问题楼盘。

对这些问题楼盘处理，国土部门可以根据《土地管理法》第七十六条 “未经批准批准，非法占用土地的，……，没收建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”；住建部门可依据《建筑法》第64条“违反本法规定，……责令改正，……可以处以罚款。”规划部门可以根据《城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证……，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；……没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”除此之外，还有消防、人防、环保等部门都有不同的法律作出罚款等行政处罚。

企业无力承受多个行政机关的行政处罚，使其经手的建设项目搁浅，影响城市建设进程；而罚款实际上也成为空头罚单，达不到管理目的。

解决问题楼盘绝非一日之功，需要管理者采取一揽子方案，考验着管理者的智慧。本文仅对一事不再罚原则在管理问题楼盘中的适用展开讨论。

二、一事不再罚的含义及其存在的法理依据

行政处罚，作为行政主体治理社会的重要手段，通过依法对行政相对人尚未构成犯罪但违反行政法律规范的行为，给予人身的、财产的、名誉的以及其他形式的法律制裁，实现有效行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益的目的。

和民事制裁相比，行政处罚是相对更严厉的制裁方式，如果滥用该项行政行为，势必会侵害行政相对人的合法利益，也会影响行政主体的公信力和权威。所以《行政处罚法》第二十四条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。作为对行政处罚的滥用的限制。

一事不再罚，也称一事不二罚或禁止重复处罚，指任何不能因为一次行为受两次以上的处罚。此原则存在的法理依据有以下几点：

（一）保护行政相对人的合法权益

行政权作为国家公权力的一种支配力量，具有强制性。在行政权行使过程中，行政主体与相对人法律地位并不平等，行政主体及其工作人员极易利用手中权利侵害相对人的权利，使得行政权行使的失误或权力的滥用在所难免。一事不再罚原则在一定程度上起到防止行政权的恣意妄为，保护行政相对人的合法利益。

（二）捋顺行政主体之间的关系

要实现繁多的公共管理职能，就要设置众多的行政管理部门，由于行政主体权限划分不够明确，就有可能在立法和执行中出现重复现象。如果行政机关之间缺乏沟通，就可能出现重复处罚、侵犯公民权的情况。一事不再罚原则要求各行政主体互相配合，捋顺相互之间的权限和分工，对基于同一原因的违法行为只能由一个部门进行一次处罚，避免多头共管，重复处罚。

（三）行政处罚的目的在“管”不在“罚”

行政法设立目的就在于规范行政主体的行政行为，达到管理公共事务的目的，行政处罚亦不例外。行政处罚的目的是通过处罚来纠正相对人的违法行为，使相对人不再违法，并对其他相对人起到警示作用，而不是为了罚款而处罚。《行政处罚法》颁布之前，由于法律对行政处罚次数的设定、罚款的数额等缺乏较为详细的规定，使得行政处罚被滥用的情况时有发生，引起社会的强烈不满。为改變行政处罚乱象，《行政处罚法》才设置了一事不再罚原则。

（四）行政处罚应遵循比例原则和安定性原则

比例原则是指行政处罚的种类和处罚力度应与违反行政法义务、破坏行政管理秩序的程度之间成正比。这个原则类似于刑法中的“罚当其罪”。一事不再罚，保证行政处罚不重复、不累加，从而达到比例原则的要求。

安定性原则来源于法的安定性原则，法的安定性要求法对违法行为的否定性评价是稳定的，使被管理者能够预测到自己行为的结果。行政处罚的安定性，要求对于违法行为尽量只进行一次处罚，即通过一次否定的法律评价能获得较为稳定的行政管理效果。这个原则类似于程序法中的一事不再理或禁止双重危险原则。

三、对“一事不再罚”中的“一事”和“不再罚”的界定

一事不再罚意味着只要是“一事”，就不得受到重复处罚。但何为“一事”，理论界一直众说纷纭，其中具有代表性的观点是违法事实构成要件说：相对人是否违法，看是否符合违法事实构成要件。即一事是指同一违法行为，即从其构成要件上只符合一个违法行为的特征。

现有立法并未对违法构成要件作统一规定，仿照犯罪构成要件，提出行政违法构成要件学说。最有代表性的学说有两种：三要素说和四要素说。三要素说认为行政违法行为必须具备三个要素：第一，行为违反行政法律规范；第二，该行为主体具有责任能力；第三，该行为是法律、法规明确规定应受行政罚制裁的行为；四要素说认为行政违法行为必须具备四个要素：一是相对人有违反行政法律规范的作为或不作为；二是相对人的违法作为或不作为必须具有社会危害性；三是相对人是指达到法定责任年龄、具有受处罚责任能力，实施违法行为的自然人、法人和非 法人组织；四是相对人的违法作为或不作为基于过错产生。相对于三要素说，四要素更为合理，强调违法行为的过错因素，体现了对违法主体主观要件的重视。

一般情况下，典型的“一事”和“多事”很容易判断，但有些违法行为由于其自身的特殊性，在辨别其事数方面有一定难度。比较有迷惑性的行政违法行为有以下几种：

（一）持续行为

即行为人的违法行为或违法状态故意或无意地维持下去。如遮挡拍照行驶公里、无证驾驶半年时间等等。这类违法行为行为实施侵害的法益通常只有一个，因此与典型的一个违法行为的特点相符。

（二）法条竞合行为

法条竞合行为通常指行政相对人实施了一个行为，违反了多个行政法律规范，而这些法律规范行为要件之间存在包含或交叉关系，即某一规范所规定的违法行为的构成要件外延包含了另一规范规定的行为要件，或者是两个规范规定的违法行为构成要件的外延有交叉部分。这种情况可以参照刑法学中的法条竞合犯来处理。刑法学中的法条竞合犯是指一个犯罪行为同时触犯数个具有包容关系的刑法规范，只适用其中一个刑法规范的情况。借鉴刑法理论，对此类行为实行一次处罚。

（三）想象竞合行为

主要表现为行政相对人实施了一个行为，违反了多个行政管理规范，而这些法律规范所规定的行为的构成要件之间互不相同、互无联系。在刑事法律理论中，想像竞合犯是指犯罪行为人实施一行为触犯数罪名的犯罪形态。对其如何处罚，有多种不同的看法，但都不主张实行数罪并罚，其理由一般都在于行为人只实施了一个行为。行政违法行为中的想象竞合行为，也应该适用一事不再罚原则。

“不再罚”在《行政处罚法》第二十四条体现的是，对一个违法行为不得给予两次以上“罚款”的行政处罚。这里只强调不能重复“罚款”这类行政处罚。其实“不再罚”还包括：对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已采取行政强制措施限制人身自由的时间，应当折抵；违法行为构成犯罪的，依法应追究刑事责任的，行政机关不再予以人身自由的处罚等。由此可见，“不再罚”不仅指罚款，还延伸至行政处罚的其他种类。

四、一事不再罚规则在问题楼盘管理中的适用

综合当前城市建设中的问题楼盘产生的原因主要有以下几个方面：1.未批先建；2.多占土地；3.改变土地用途；4.超规划建设等几个方面。

如何通过行政处罚来规范城市建设中的问题楼盘，就要考虑到楼盘开发商是否构成行政违法行为；这些行政违法行为是一个行为还是多个行为；这些行为的处罚该不该遵循一事不再罚原则。本文通过以下几种情况进行分析：

首先，是否应该对问题楼盘开发商实施行政处罚，要看开发商的行为是否构成违法行政行为。有的问题楼盘表面上存在着违法行政管理法规的情况，但实则是开发商并不存在过错。比如，政府为了推进本地城市建设速度，在房地产企业没有办理土地使用手續的情况下，促使企业先动工后办证。企业作为被管理者，只有听从政府安排。有的先开工的企业在政府的帮助下顺利拿到土地批准手续。有的企业因政府领导换届，新任领导不承认原来的政府承诺，使得企业成为未批先建的违法者。根据行政违法行为的构成要件理论，因为这些企业并没有主观上的过错，不构成违法，就不应进行行政处罚。

其次，开发企业违反多个行政管理部门的管理规定，如果存在法条竞合情形，应遵循一事不再罚原则。由一个行政管理部门对其进行行政处即可。如何从有管辖权的多个行政主体中确定一个行政主体来行使处罚权，需要具体情况具体分析。笔者认为，应该遵循“就近原则”，即违法行为距离哪个管理范围最近，就由哪个部门行使处罚权。如未取得土地使用权的企业，违反了土地法，进而违反了建筑法、城乡规划法、环境法等，应该由土地行政管理部门来进行处罚，因为用地问题一旦得到纠正，其他所有问题就迎刃而解。而土地的审批和管理有土地行政管理部门管理更为合适。这种管辖权的确定方法体现了行政管理的专业性和效益性。如果几个行政主体对管辖权有争议，应该报请共同上级行政部门指定管辖。

再次，如果开发企业同时有多个行为分别违反多个管理法规，不适用一事不再罚原则。如开发企业先是未批先建，违反了土地法，又在建设中造成环境污染，为达到行政管理目的，应该由土地管理部门和环境行政管理部门对其分别进行相应的行政处罚。当然，即使分别处罚，也要考虑到罚当其过原则，并选择合适的处罚种类，使行政管理效益最高。

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