基层检察院入额检察官落实司法责任制的思考

摘 要 入额检察官落实司法责任制带来了新变化，入额检察官责任担当意识进一步强化，办案主体地位进一步突出，办案质效进一步提升，监督制约机制进一步完善。同时也存在一些问题，工作机制和模式的不确定性，内设机构设置工作还比较滞后，人员配置还需逐步优化，监督制约机制还需完善细化。因此，本文认为要继续探索完善入额检察官司法责任制，尽快完成内设机构整合，切实解决办案组织的人员配置和保障，建立健全内外监督管理机制，落实入额检察官的考核和评价机制。

关键词 司法责任制 入额检察官 监督制约机制

作者简介：柯国奎，湖北省黄梅县人民检察院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.168

完善司法責任制是党的十八届三中、四中全会部署的重要任务，也是健全检察权运行机制的核心内容，在司法改革中居于基础性地位。2015年9月25日，高检院印发了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，是检察机关推进司法责任制改革的“路线图”和“方向标”。入额检察官落实司法责任制，回归了检察官的本义，所有进入员额的检察官必须在司法一线办案，并赋予入额检察官相对独立依法决定的权力，真正成为了行使检察权的主体，符合司法规律，符合检察官专业化、职业化、精英化的要求，是深化司法责任制改革的基石。同时，在检察工作实践中，入额检察官落实司法责任制也面临着不少亟待解决的问题。

一、入额检察官落实司法责任制带来的新变化

从现阶段入额检察官的落实司法责任制的情况看，入额检察官受到“责任”的制约和“待遇”提升的激励，工作有担当、有力度、有实绩，呈现了良好的发展态势。

一是入额检察官责任担当意识进一步强化。入额检察官普遍感受到自己既是办案主体，又是责任主体，对授权范围内的案件，尽心尽责用好权，严把案件事实关、程序关、证据关和法律适用关，认真审查，独立判断，勇于担当，敢于负责，不推诿、不懈怠，不上交转嫁责任，敢于对案件作出独立判断，确保办案质量，使自己办理的案件成为经得起历史和法律检验的“铁案”。同时，入额检察官普遍感到“本领恐慌”，提升办案能力的危机感和紧迫感显著增强，刻苦钻研检察业务，加强理性思考，不断完善知识结构，提高自身职业素养。

二是入额检察官办案主体地位进一步突出。办案方式从原来的“三级审批制”转变为现在“谁办案谁决定，谁决定谁负责”的新型责任模式，减少了审批层级，实现了扁平化管理，入额检察官得以从事务性和程序性工作中解脱出来，将主要精力集中在案件审查中，体现亲历性、判断性等司法规律，入额检察官成为办案组织的中心、业务决策的主体和办案力量的“引擎”。如在司法属性强的刑检业务中，入额检察官在授权范围内充分行使决定权，强调独任检察官承办决定一般案件，检察官办案组承办决定重大疑难复杂案件。

三是入额检察官办案质效进一步提升。办案职权优化配置以合理放权于入额检察官为目标，消除了案件中“审者不定、定者不审”的情况。同时，也简化了部分案件审批程序，缩短了案件审批流转时间，最大程度挖掘检察官队伍的办案潜力，提升了办案效率，确保办案质量。如在审查起诉案件中，办案时间同比平均缩短了7.5天。经过对改革前后办理的案件质量进行评查，发现司法不规范的瑕疵、问题率同比下降了35%。

四是入额检察官办案监督制约机制进一步完善。坚持落实办案权力与强化监督制约同步推进，建立健全检察业务职权划分、法律文书签发权限、履职监督管理、办案流程监控、案件分配、案件质量评查等工作制度，运用检务公开和外部监督力量，着力实现对入额检察官办案全程留痕、动态监督、有效问责，确保公正廉洁执法。

二、入额检察官落实司法责任制度面临的主要问题

通过实行入额检察官司法责任制的落实赋予了司法独立以全新的活力。但设计再完美的制度在司法工作实践后总会存在这样或那样的问题。

一是工作机制和模式的不确定性。实事求是地说，当前改革配套的相关制度尚未完全确定；有些已经出台的制度尚未落到实处；某些刚实施的制度成效如何尚不可知，有待实践的检验。概而言之，制度是否合理、可行，还需反复探索，不断改进。另外，广大入额检察官对于司法体制改革以来制定的诸多制度的消化理解有一个渐进过程，只有在正确认识理解和把握的基础上，才得以有效实践和运用。

二是内设机构设置工作还比较滞后。检察机关内设机构的设置对整个检察体制改革起到设框定架的作用，但目前该项改革的推进较为滞后，上级关于内设机构“大部制”设置的具体“三定方案”尚未出台。目前，模拟运行三年多，变动频繁对基层检察院的影响较大，需要尽快做出妥善的顶层设计和制度安排。

三是办案组织中的人员配置还需逐步优化。高检院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）中提出“根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，实行独任检察官和检察官办案组的办案组织模式”、“检察官办案组由两名以上检察官组成，配备必要的检察辅助人员”、“办案组负责人为主任检察官”。目前，上级院对办案组织的组成形式、人员数量、配置比例等方面还没有明确的规定，大多推行的是独任检察官办案模式，检察官办案组办案模式还未真正启动。同时当前检察官助理、书记员数量少的情况依然存在，存在着较大缺口。为此，如何进一步加强办案组织司法办案保障机制建设，吸引更多优秀人才加入检察官办案组织，优化检察官办案组织的人才结构，都是需要研究解决的问题。

四是监督制约机制还需完善细化。入额检察官获得更广泛的授权后，其权力是否被滥用成为普遍关注的问题，对入额检察官的监督制约也是改革的关键环节。监督制约入额检察官权力主要是为了保障期权力行使的统一性和正确性，监督制约必然要在事前、事中进行实时监督，但这种监督过多会影响入额检察官积极性的发挥。如果采取事后监督，虽然入额检察官行使职权不受干扰，但难免挂一漏万，影响办案质量，进而有损司法公正。如何在激励入额检察官独立公正行使办案职权的同时，又能够保持动态平衡，建立有效的监督制约体系，不过分束缚入额检察官的手脚，也是改革中必须认真思考的问题。

三、入额检察官落实司法责任制的主要对策建议

完善司法责任制是此次司法体制改革的关键。习近平总书记指出“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子，凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责”，对入额检察官落实司法责任制提出了具体要求和殷切希望。随着司法体制改革的逐渐深化，入额检察官如何落实司法责任制是一个重大研究课题。个人认为，应重点抓好以下五个方面：

（一）加强调研，继续探索完善入额检察官司法责任制

当前，省市检察院根据中央司法改革总体部署，以深化司法体制改革建设年活动为抓手，稳步推进司法责任制的各项制度机制建设，先后制定下发了检察业务职权划分、法律文书签发权限、履职监督管理、案件分配、办案质量评价等一系列规范性文件，是入额检察官落实司法责任制的总遵循。作为基层检察院，一方面要及时贯彻落实省市检察院下发的各项规范性文件，根据本院检察官人数、办案数量、规模等方面，制定适合本院的规范性文件，避免照本宣科，确保省市院下发的一系列规范性文件在基层“落地生根”。

另一方面，基层检察院不是旁观者，既是司法体制改革的落实者、执行者，又是司法体制改革的探索者、推动者。要紧密结合基层检察工作实际，积极主动在入额检察官落实司法责任制方面加强调查研究和探索尝试，注意总结成功经验做法，为上级院建立健全司法责任制各项制度机制提出合理化的意见和建议，形成上下联动的司法体制改革强大合力。

（二）科学设置，尽快完成内设机构整合

内设机构整合要着眼于突出入额检察官的主体地位和责任，去除司法办案的行政色彩，突出司法属性，体现专业化。机构整合的目的不是为了单纯减少机构数量，而是根据检察业务工作特点和职能分工，对相应机构进行归并调整，对相关部门职能进行整合。高检院要求各地遵循司法规律和组织构建的基本原理与规律，按照精简、务实、效能原则和只减不增等规定，紧密结合实际进行探索实践。需要省院协调省委组织部门、编制部门及早出台关于内设机构“大部制”设置的具体“三定方案”，尽快做出妥善的顶层设计和制度安排。

（三）因地制宜，切实解决办案组织的人员配置和保障

《意见》中规定：司法办案组织分为独任检察官和检察官办案组两种模式。笔者认为，办案组的设置是重中之重。内设机构整合为大部制后，各部设置若干办案组，实行专业化分工，并直接对检察长负责，实现了办案组织的扁平化、专业化、精英化，淡化了司法办案的行政化色彩。改革后，办案组将成为检察机关基本办案组织形式，不同业务类型的办案部门应采用不同的办案组办案模式。办案组人员配置要遵循检察执法办案规律，突出检察官办案主体地位，贯彻“组织精简、人员精干、满足需求、运转高效”的原则。办案组一般不少于4人。具体而言，一是刑检部门的办案组，主任检察官与检察官按1：2或1：2以上比例配备；原则上1名检察官配1名检察官助理、2名检察官配1名书记员。二是民行和刑执控申部门的办案组，应着眼于强化法律监督工作进行设置，一般设立一个办案组，主任检察官与检察官的配置比例可根据工作需要确定；原则上1名检察官配1名以上检察官助理、2名检察官配1名书记员。

（四）严格司法，建立健全内外监督管理机制

在赋予入额检察官较大自主权力的同时，如果不完善有效的监督机制，则容易导致检察权力的滥用。对入额检察官依法授权、合理放权的同时加强监督制约，是保证检察权依法公正行使的重要保障。因此，在明确入额检察官职责权限的基础上，必须严格各项管理制度，积极探索上下级院之间、司法办案各环节之间、办案组织之间、办案组织内部的有效管用的监督制约制度，进一步完善检察权运行的监督制约机制。同时，自觉接受外部监督，把民主监督、舆论监督、社会监督纳入监督网络，通过加大检务公开力度、公开听证和公开宣告、全面推进办案工作全程录音录像、办案信息上网等方式，保障社会各界的知情权、参与权、监督权，提升群众对入额检察官司法活动的监督力度。

（五）从严管理，落实入额检察官的考核和评价机制

健全入额检察官责任考评机制，根据不同业务特点制定相对独立的入额检察官评价体系，要进一步细化各业务条线入额检察官考核办法，探索建立检察官优胜劣汰的管理机制。对入额检察官的考评重点应放在其业务能力、案件办理质量上，减少其他行政性评比、考核，保证任职评价的客观公正性，并将考核和评查结果作为入额检察官晋升、奖惩等重要依据。同时，强化办案责任追究，对其所办案案件终身负责。建立入额检察官执法档案，全面记录和掌握入额检察官办案数量、质量以及办案中是否有违法违纪情形。此外，要嚴把“入口”，畅通“出口”，探索建立入额检察官退出机制，对素质、能力不能适应岗位的入额检察官“退额”，及时选任能胜任岗位工作的检察人员入额。