深圳产业空间“突围”之路

王帆

首要是基于产业的溢出与合作，形成一种合理梯次配置的城市层级分工，因为区域间的“腾笼换鸟”，既要“腾得出去”，也要保证让其他城市能真正“承接得住”。

一石激起千层浪。

一篇关于“华为搬离深圳”的文章，将深圳推向了舆论的风口浪尖。文章称，7月初华为将研发部门从深圳搬往东莞，“动用40辆8吨货车”“车辆约1500辆”进行搬家，“有2700人从深圳到东莞松山湖溪流坡村上班”，搬家的货车上甚至装有“华为搬迁专用车辆”标识。文章猜测：华为正在搬离深圳。

实际上，无论“华为搬离深圳”的命题是否最终成立，深圳都必须要面对一个突出的难题：作为一线城市中，不足2000平方公里、总面积最小的深圳，应该如何通过创新合作突破自身空间的界限？

一些改变正在悄然发生。2018年4月21日，在深圳东莞惠州（深莞惠）经济圈（3+2）党政主要领导第十一次联席会议上，深莞惠三地提出在“临深”区域共同打造区域协同发展试验区，深汕特别合作区工作方案被披露出最新的进展。此外，深圳正在编制的最新一版城市总体规划也提出，要在50公里范围内配置深圳作为都市圈核心城市所应有的资源。

经济的高速发展，使得深圳土地市场面临着“僧多粥少”的窘境，土地资源紧张问题日益突出，产业和居住人口逐渐往周边城市溢出。但如何真正形成打破行政区划的“想象中的共同体”，仍然需要强大的改革魄力。

深莞惠试验区

房地产领域常提及的“临深”概念，正式进入区域一体化发展的官方语境。

根据深莞惠经济圈（3+2）党政主要领导第十一次联席会议传递出来的消息：为进一步促进深莞惠三地协同发展，助推珠三角打造世界级城市群，在深莞惠经济圈（3+2）合作机制上，参照深汕特别合作区有关做法，推动在东莞、惠州邻近深圳地区划出一定区域，规划建设跨行政边界的功能协调、产业互补、成果共享的区域协同发展试验区。

具体而言，试验区内的地区生产总值、税收存量归当地所有，增量部分由三地政府在协商基础上按比例分成，提升中心城市辐射带动作用。深圳、东莞、惠州三方将联手积极探索创新合作机制、合作模式，明确试验区选址、发展定位、空间布局、主导产业等因素。

无论是从官方规划还是从民间往来情况来看，深圳、东莞、惠州三座城市早已形成密切关联。2018年4月22日，在深圳召开的一场“城市共创大会”上，万科董事会名誉主席王石表示，尽管深圳特区的行政管理范围只有2000平方公里，但是在观念、规划、产城融合等方面应该超越2000平方公里的概念。

但跨区域、一体化发展往往面临各自行政区划体制的挑战。中国（深圳）综合开发研究院金融与现代产业研究所副所长胡彩梅曾表示，不同城市的经济活动已经连为一体，但经济指标仍然按照行政区域来统计，导致反映问题并不准确或全面。

深莞惠此次提出的正是沿着这种方向的改革探索，先在划定的小范围内试点。其实，这一思路早在几年前就曾开垦过“试验田”。

2010年，深莞惠共建深圳龍岗坪地、惠州惠阳新圩、东莞清溪三地“坪新清”产业合作示范区，这一片区位于深圳市龙岗区坪地街道、东莞市清溪镇和惠州市惠阳区新圩镇间，是三市接壤处。当初的构想是为了突破行政、土地、税收、财政、社会管理等制约，创新区域合作机制，为建设“深莞惠城际高新技术产业带”探路。但发展过程一波三折，最终因为磨合不易、体制未能突破，这一合作在2年后归于沉寂。

这使得一些观察人士担忧此次深莞惠区域协同发展试验区将会“重蹈覆辙”。中国（深圳）综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁也认为，这种区域联合的发展模式常常缺乏可持续性，常见的管理体制为“联合管理”或“齐抓共管”，但实际执行起来有很多具体问题要破解。

理顺合作机制

不只是“坪新清”产业合作示范区的尝试，以及深莞惠区域协同发展试验区的设想，近年来深圳一直在探索如何更好推进三地一体化的进程。

与几年前相比，区域一体化的程度越来越高，从产业、交通到居住，深莞惠的融合越来越深。政府层面提出探索公共服务配套均等化、跨区域建人才房以及加强轨道交通连接，更像是客观形势的一种倒逼。这些探索同样与机制、规则的制定紧密相关，包括建设运营成本的分担、土地等相关获利的分成等等。

在国外的都市圈经验中，通常会建立权威性高于各地方政府的区域协调机构，但在国内的行政体系中，在两级政府间再增加新的协调机构相对困难。如果由合作方各自派出干部组成协调管理机构，通常又会出现干部对各自本级政府负责的情况。

而在诸多观察人士看来，在跨区域共建合作中，由单个主体主导的模式更具有可操作性。在2017年迎来管理体制变革的深汕特别合作区，正是一改过去深圳、汕尾两地共管的方式，才开启了由深圳全面主导、汕尾积极配合的经济发展新时代。

在2018年4月发布的《关于深圳市组织实施深汕特别合作区机制体制调整的工作方案》中，合作区成为深圳市的一个重要经济功能区，深圳将按照“10+1”（深圳原有10个区+深汕特别合作区）模式给予全方位的政策和资源支持。

根据方案，鹅埠镇、小漠镇、鲘门镇、赤石镇（含圆墩林场）按行政区划有关规定和调整程序改设为街道，开展居民身份证、户口本、门牌更换等工作。此外，合作区财税纳入深圳市区财政体制范围，由深圳市全权管理；引进并开工一批重大产业项目，尽快形成产业集聚效应。

自2017年三季度起，深汕特别合作区的GDP开始纳入深圳市统计体系。显然，合作区由深圳来主导，推进产业发展的阵势会大大加强，未来将进一步辐射到整个汕尾地区，顺利解决了长期以来困扰的管理模式问题，这个地方也就“活”起来了。

2018年4月9日，广东省常务副省长林少春在深汕特别合作区主持召开合作区体制机制调整现场办公会上指出，合作区体制机制调整是一项重大改革创新，很多工作没有先例可循。这对于拓展深圳市发展空间，带动汕尾市跨越式发展，具有重要的意义。

深莞惠的样本价值

城市是空间的产物，空间的规模决定着城市的发展。在中国当前的城市化发展进程中，城市群或都市圈已经成为一种发展的主流形态，未来的生产力布局和新经济增长点都将围绕城市群或都市圈进行。

从全国范围来看，京津冀、长三角、珠三角依然在发挥着经济引擎增长极的作用。6月1日，《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018-2020年）》重磅出炉。与此同时，武汉城市群、成渝城市群、长株潭城市群、皖江城市带等中西部城市群也在快速崛起，已成为区域乃至全国经济增长的重要发展支撑。

实际上，区域一体化的本质，在于通过产业协作、互联互通，消除行政区划的分离，从而实现优势互补，形成以产业的价值链重构区域发展格局。从目前深莞惠一体化的推进进程来看，首要也是基于产业的溢出与合作，以形成一种合理梯次配置的城市层级分工。因为区域间的“腾笼换鸟”，既要“腾得出去”，也要保证让其他城市能真正“承接得住”。

深圳是知名的创新科技之城，其高新技术企业不断孵化、集聚，但一些企业在做大之后却面临着无地可用的窘境。土地资源的稀缺又进一步推动了房价、劳动力成本的上升，深圳的诸多企业正处在一个扩张型外迁的阶段。而毗邻的东莞、惠州恰好成为这些企业扩张和外迁的最主要承接地，有数据显示，2015年东莞引进的内资项目，34%源于深圳。但这不仅仅只是因为地理优势，从产业基础来看，东莞正由“世界工厂”转向“创新基地”，惠州在石化和电子信息领域也有巨大优势，这构成了合作共赢的基础。

既然有产业的合作，也必然会发生人口的流动，在都市圈范围内，交通、居住、生活等配套服务也要相应跟上。深圳的渴望是卸去悬在企业头上的一把“高生产和生活成本刀”。

在新一轮的轨道线路规划过程中，深圳主要领导多次到东莞、惠州进行调研，并考虑了多条地铁线路与东莞、惠州衔接，以城际之间高速通行的交通，打通空间上的距离，实现交通一体化。到2022年，深圳的城市轨道运营里程将比现在增加一倍，达到580公里。深圳规划国土委曾在2017年表示，为了完成保障房的建设目标，在深莞惠三地采用合作开发模式筹集建设人才住房，成為完善配套设施的一种重要渠道。

当前，深圳正在编制最新一版城市总体规划，参与规划的相关人士曾向媒体建议，很多深圳人居住在东莞、惠州，也有东莞、惠州两地的人居住在与深圳交界地区，公共服务设施要按照适用标准去配置，这样才能达到区域高度协同、共同繁荣发展。