土地供给侧改革典范：德清“标准地”

钟正

“标准地”改革已成为浙江推进以高质量为导向的要素配置市场化改革的重要抓手，极大推动了土地节约集约利用和高质量发展。

2018年2月，在浙江全面深化改革大会上，德清“标准地”改革被列为典型，供全省各地参考。这场始于2017年8月，以颠覆供地模式、招商模式、服务模式等为核心内容的“标准地”试点，扩大了土地供给侧结构性改革、投资项目实现“最多跑一次”的外延，具有破冰意义。

所谓“标准地”，是指带着建设规划、能耗、环境和亩产税收等一系列标准进行出让的国有建设用地。企业拿地前，就知道该地块的使用要求和标准。拿到“标准地”后，经发改部门“一窗受理”，就可以直接开工建设，不用经过各类审批。建成投产后，相关部门按照既定标准与法定条件验收，合格后准予投产，充分体现“最多跑一次”的精神。

“标准地”的出现，将为企业投资项目“最多跑一次”改革奠定基础，更能有效促进土地的集约利用。接下来，德清还会不断推出这样的“标准地”，并逐步从工业用地向商服、旅游用地延伸。

为投资项目“最多跑一次”

奠定基础

固定资产投资强度≥340万元/亩，土地产出≥600万元/亩，土地税收≥21万元/亩，单位工业增加值能耗≤0.5吨标煤/万元……2017年8月31日，德清县国土资源局门户网站上的一则国有建设用地出让公告引发社会各界关注。

公告的是位于浙江湖州莫干山高新区一块占地53.7亩的工业用地，准入行业为计算机、通信和其他电子设备制造业。与以往挂牌出让的国有建设用地使用权公告相比，这个公告的基本情况和规划指标要求中新增加了土地产出、土地税收、单位工业增加值能耗和环境标准等4个指标。具体来说，就是把每一块建设用地的规划建设标准、能耗标准、污染排放标准、产业导向标准、单位产出标准等给予明确，带地一起出让。

德清县为何要推出“标准地”？以往，工业企业投资项目用地行政审批等环节，耗时费力且效率不高，一直为项目投资者诟病。2017年8月，作为浙江首个企业投资项目承诺制改革试点的德清县，积极推动“标准地”制度和企业投资项目发改委“一窗受理”制度两项试点，通过“标准地”制度实施，与企业投资项目承诺制改革内容相结合，全力聚焦这项投资项目土地供给侧结构性改革，让企业投资项目实现“最多跑一次”。

试点之前，浙江省省长袁家军表示，要全面整合和优化企业投资项目“审批流”，努力实现企业投資审批“最多跑一次”。一是建立健全“标准地”制度，从2018年起，全省各地的新增工业用地、商业用地、旅游用地，要带着能耗、环境、建设、亩产等标准进行“招拍挂”，为企业投资项目“最多跑一次”改革奠定基础；二是探索建立企业投资项目发改委（局）“一窗受理”制度，涉及国土、建设、环保、规划等部门的，由发改委（局）代跑。

此后，德清县结合实际，迅速启动了“标准地”试点工作。德清县起草了《“标准地”试点实施方案》，从深入推进区域评价制度、建立“标准地”出让控制性指标体系、建立“标准地”出让部门联审机制、明确“标准地”使用履约责任、加强事中事后监督管理等5个方面入手开展“标准地”试点工作。

为保障“标准地”出让试点工作顺利开展，德清县不断完善以信用为核心的事中事后监管体系，将使用“标准地”的守信和失信市场主体纳入公共信用监管体系，并与投资项目在线审批监管平台对接。对如期履约、信用良好的企业，采取绿色通道等便利服务措施，加大政策支持力度；对未通过达产复核、违约失信的企业，实行从严审核、重点监管。

“标准地”如何设定标准

那么哪些土地可作为“标准地”？德清县将高新区、工业园区、工业集中区和特色小镇内新增的工业项目用地、仓储类用地、标准厂房与研发总部类用地划为用地范围。

在这些区域，德清县深入推进区域评价制度，全面推进实施区域能评、区域环评、水土保持、矿产压覆和地质灾害等区域评价、联合评价、多评合一模式，完善区域负面清单，实行行业分类差异化管理，为“标准地”试点提供坚实基础。

同时，德清根据行业分类，明确建设规划、能耗、环境和亩产税收等建设用地控制性指标，作为“标准地”出让的控制性条件。不同的用地项目设置了不同的用地控制性指标，如工业项目设置了9个指标，仓储类项目设置了7个指标，标准厂房与研发总部类项目设置了5个指标。

此外，德清还明确，“标准地”拟出让申请后，县发改委、经信委、环保局、规划局、财政（地税）局等有关部门进行联审，各部门参照相关行业控制性指标，出具该地块的联审意见，明确建设标准、能耗标准、环境标准和亩均税收等“标准地”具体内容，最后由土地局根据联审意见出让该宗地。

“标准地”完成出让后，该宗地的建设用地使用权人，在与德清县政府签订《国有建设用地使用权出让合同》的同时，还要与高新区签订《使用协议》，对建设规划、能耗标准、环境标准和亩均税收等指标，根据土地出让前确定的标准进行约定，明确达产复核的期限与要求，并就违约责任进行约定，相当于在“标准地”使用上，紧紧地拧上了履约责任这股绳。

除了违约责任，政府对企业的奖励措施，在《使用协议》予以明确，做到奖惩分明，以调动企业拿地的积极性。德清县目前正在梳理各种奖励政策，进一步完善相关内容。“标准地”出让后，必须要对建设项目进行竣工验收和达产复核。德清将“标准地”项目验收分为竣工验收和达产复核两个阶段，要先进行竣工验收，竣工验收通过后，才能进行达产复核。

“有为政府”和“有效市场”

的黄金结合点

德清“标准地”的颠覆供地模式创举，除了提高土地节约集约利用外，还极大降低了交易成本、减轻企业负担，倒逼产业转型升级。同时，“标准地”改革设计中环境标准与能耗标准的建立，更是对“绿水青山就是金山银山”重要思想的又一次生动实践。

目前，德清县“标准地”试点工作正在有序推进。下一步，德清县已初步在高新区划定了300亩以上的用地范围，作为后续“标准地”出让的试点区块，但现阶段“标准地”仍是新生事物，目前企业对“标准地”的认知程度也不尽相同，需要在实践中不断地摸索改进，为“标准地”的进一步推广与发展营造良好的环境。

鉴于德清试点的良好成效，湖州市决定在全市全面推行企业投资项目“标准地”模式，以推动企业投资项目承诺报备制改革，推动市场在土地资源要素配置中发挥决定性作用。今年3月底前，在经批准的省级以上各类经济技术开发区（园区）、产业集聚区和省级特色小镇的规划范围内，新增的备案类工业项目和研发总部类项目“标准地”模式已经全面完成，4月份之后，湖州已全面实施“标准地”出让制度。

当下，高质量发展成为地方发展的指挥棒。“标准地”改革，让浙江再次走在高质量发展的前列。浙江省省长袁家军在德清县调研“标准地”改革试点工作时强调，要以高质量发展为导向，找准“有为政府”和“有效市场”的黄金结合点，深入推进资源要素市场化配置改革，充分激发市场主体创新活力，不断提高全要素生产率，加快推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，为加快推动经济高质量发展奠定坚实基础。

“标准地”改革已成为浙江推进以高质量为导向的要素配置市场化改革的重要抓手，有利于厘清政府和市场的关系，有利于土地节约集约利用，有利于培育壮大产业集群，最终目的是推进高质量发展。

德清目前正在总结先行先试经验，注重发挥改革叠加效应、耦合效应，最大限度地释放改革红利。在德清的总结中，其中关键一条是“积极探索体制机制创新，特别是要抓住奖惩制度建设这个核心”，坚持正向激励和反向倒逼相结合，完善批后监管和联合奖惩机制，扎实推动改革试点落到实处，加快推动土地等资源要素向优质企业集聚。可以说，浙江通过“标准地”改革真正倒逼资源要素配置市场化，推动产业转型升级、经济高质量发展。

（作者单位：中政智库）