国家公园体制中政府间职能的纵向配置—文献综述与研究框架

汪 芳,李经龙

(安徽大学 商学院,安徽 合肥 230601)

2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出加快生态文明制度建设,建立国家公园体制。这是我国关于自然文化遗产地管理思路的创新。2015年，我国发布《建立国家公园体制试点方案》标志着我国正式启动了国家公园体制改革。2015年，我国开始了为期三年的国家公园体制试点。为了加快构建符合我国国情的国家公园体制,2017年在总结试点经验的基础上,我国发布了《建立国家公园体制总体方案》。十九大报告明确指出,要“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。因此,现阶段关于如何在我国国情下建立国家公园体制,成为我国政府加快生态文明体制改革和建设美丽中国的重要组成部分。

发源于美国的国家公园,被认为是实现资源保护与旅游业发展“双赢”的行之有效的保护地类型。现在,世界上越来越多的国家投身于国家公园建设,掀起了一场全球性的“国家公园运动”。国家公园是国家为保护典型自然生态系统的完整性而划定的，需要特殊保护和管理,并适度利用其自然景观开展生态教育、科学研究和旅游活动的自然区域[1]。国家公园的生态系统保护和科研、教育、旅游等公益性目标的实现,依赖于各国所设立的国家公园体制。对我国来说,在国家公园体制中明确政府在国家公园公共物品供给和建设资金来源中的主体地位是国家公园公益性目标实现的重要保障。其中,合理确定国家公园的中央政府与地方政府之间(简称“政府间”)的纵向职能配置，构建主体明确、责任清晰的中央与地方协同的管理机制,是确保国家公园管理中政府职能实现的关键环节。那么,世界上主要国家的国家公园体制中政府间职能配置是怎样的、有何不同？造成这些不同的主要影响因素有哪些及其影响机理如何?我国在国家公园体制的建设过程中应如何构建符合国情的政府间纵向职能配置？鉴于此,本文在文献综述的基础上,尝试建立对国家公园体制中政府间职能纵向配置研究的分析框架,为在我国国情下开展此类问题的研究提供参考。

1 政府间职能纵向配置的文献综述

1.1 政府间职能纵向配置的研究现状

世界主要国家公园体制中政府间职能纵向配置的相关研究:作为保护地体系之一的国家公园,其管理目标是保护自然生态资源,并在此基础上满足国民的游憩需求,因此国家公园的管理主要包括资源与环境管理、游客管理和公园游憩保障系统管理三方面[2]。在国家公园管理中相关利益主体的积极性与主动性取决于国家公园体制[3]。世界自然保护联盟(IUCN)将国家公园体制分为政府治理、联合治理、私人治理、社区治理四种类型[4]。由于国家公园的管理目标具有公益属性,因此虽然国家公园体制存在差异,但仍以政府治理为主[5],即维护国家公园的生态系统、开展环境和科研教育、满足大众一般性游憩需求的公共物品均由政府提供。政府治理型体制按政府管理中政府间纵向职能配置的不同特点,又可进一步分为中央集权、地方自治和综合管理三种不同的国家公园体制[6]。以美国为代表的中央集权型国家公园体制以中央政府垂直管理和中央财政拨款为主[7,8];以德国和澳大利亚为代表的地方自治型国家公园体制以地区或州政府管理为主,中央政府发挥协调作用[9,10];以英国和加拿大为代表的综合管理型国家公园体制是中央政府和地方政府共同参与和拥有国家公园的管理权[11,12]。

我国国家公园体制建设及政府间职能纵向配置的相关研究:从20世纪60年代开始,我国逐步建立了自然保护区、文物保护系统、森林公园、地质公园、风景名胜区5个交叉的自然文化遗产地管理体系[13]。一方面,这些遗产地在专业上分别接受职能部门(环保、文物、林业、国土资源和住建)的行业管理,形成了纵向的“条状”管理格局;另一方面,这些遗产地普遍实施属地管理原则,在人、财、事方面接受地方政府的管理,形成了横向的“块状”管理格局。这种条块分割、多头管理的管理体制造成我国自然文化遗产资源管理存在较多疏漏[14]。以发挥自然文化遗产保护、科研、教育、经济为标准,我国自然文化遗产管理存在未保护好、未服务好和未经营好三方面的问题[15]。

针对我国自然文化遗产资源管理中长期存在的问题,21世纪初徐嵩龄等学者提出政府治理的国家公园体制有利于实现我国国家遗产资源的完整保护和合理利用[16]。在研究并介绍世界主要国家公园体制的同时,我国开始关注已建立的保护地体系与国家公园之间的关系,并开始了国家公园的建设工作。建设部曾宣称他们管理的国家风景名胜区就是我国的国家公园,云南和黑龙江也分别建设了普达措国家公园和汤旺河国家公园。而我国大陆名义上的“国家公园”在资金机制、功能结构等方面与国外的国家公园并不一致,因此并不是国际上公认的国家公园[17]。

关于我国国家公园的具体建设,见解和看法主要有:①研究了我国国家公园设置的标准、具体的指标评价体系和相应的资源调查方法[18]。②提出了我国国家公园应建立政府治理型国家公园体制。我国国家公园在维护生态系统、环境教育、科研教育和满足一般性游憩需求这些公共物品应由政府提供,对在此基础上的个性化游憩产品可采取特许经营方式由市场提供[19,20]。③给出了我国建立政府治理型国家公园体制的具体建议,包括国家公园的管理应建立国家公园管理局以改变目前多部门交叉管理的状况[21],国家公园应构建以政府财政支出为主体的资金来源渠道[22]。但目前,在我国国家公园体制建设中最困难、关注度最高的问题是未明确各级政府在国家公园公共物品提供中的纵向职能配置[23],使我国国家公园管理缺乏相应的人力、财力和物力保障[24,25],从而影响国家公园公益性目标的实现。

1.2 政府间职能纵向配置研究述评

现阶段,我国国家公园体制建设面临的核心问题之一是在国家公园管理中政府间纵向职能的配置问题。通过对相关研究文献和对问题的梳理,发现目前的研究仍存在以下两个方面的不足:①虽然归纳了国家公园体制中政府间纵向职能配置的三种不同类型,但并没有解释不同类型的形成原因。现有文献在对中央集权、地方自治和综合管理这三种政府治理型国家公园体制进行研究时,主要介绍了不同国家中这三种国家公园体制下政府间纵向职能配置的不同特点,但并没有深入分析和清楚解释不同国家在对国家公园实行有效管理时政府间职能纵向配置不同的根本原因。②虽然给出了我国应建立政府治理型国家公园体制这一方向,但没有具体解决国家公园管理中政府间职能纵向配置的问题。关于我国国家公园体制建设,现有文献给出了政府治理型国家公园体制建设的方向和统一管理部门、构建以政府财政为主的资金来源等建议,意识到解决我国各级政府在国家公园公共物品提供中纵向职能配置这一问题的重要性,但并没有给出我国国家公园管理中政府间职能纵向配置的具体方案,也没有解决国家公园管理中的机构设置、机构职责、资金来源等一系列重要的现实问题。

在国家公园管理中,政府间能否进行有效的纵向职能配置,直接影响到我国政府能否最大程度地实现对国家公园的管理效率,影响着国家公园的公益性目标能否真正实现。因此,如何在我国国情下对国家公园管理建立政府间职能的纵向配置,并在此基础上设置合理的国家公园管理组织机构和划分可行的政府间支出责任,成为我国建立有效管理国家公园体制的重要环节。

2 政府间职能纵向配置研究框架

为解决我国国家公园体制中政府间职能纵向配置这一关键性问题,按照“国家公园管理中政府职能界定—世界主要国家公园体制中政府间职能纵向配置解析—我国国家公园体制中政府间职能纵向配置的建议”的基本思路,构建国家公园体制中政府间职能纵向配置的基本研究框架(图1)。

图1 我国国家公园体制中政府间职能纵向配置的研究框架

2.1 国家公园中的物品性质与政府职能界定

全面深化改革,建立国家公园体制,其核心问题之一是处理好国家公园管理中政府与市场的关系,界定好国家公园管理中政府的职能范围。主要是包括:①国家公园的公益性与国家公园中的物品性质。国家公园最基本的属性是公益性,具体表现为公众利益而设、对公众低廉收费和使公众受到教育[26]。公益性属性影响着国家公园所提供各类物品应具备的性质,即是属于私人物品还是公共物品,是属于公共物品中的纯公共物品、公共池塘资源还是俱乐部物品[27]。因此,根据非排他性和非竞争性为判断标准,确定公益性属性下国家公园中的物品性质,是界定好国家公园管理中政府职能范围的重要前提。②国家公园管理中政府职能的界定。公共物品的供给主体主要有三种,包括政府、市场和第三部门[28]。这三种供给主体在提供公共物品的过程中各有优势,也各有弊端。根据国家公园中各类物品的不同类型与性质,确定由政府作为供给主体而提供的物品种类是界定国家公园管理中政府职能范围的重要依据。

2.2 政府间职能纵向配置解析

在科学界定了国家公园管理中政府职能范围的基础之上,政府的管理效率进一步取决于政府职能是否在政府间(中央政府与地方政府之间)进行了有效的纵向配置。

世界主要国家公园体制中政府间职能纵向配置的现状差异分析:在国家公园管理中,政府职能在政府间的纵向配置并不完全相同,从而表现为中央集权型(如美国)、地方自治型(如德国)和综合管理型(如加拿大)三种不同的国家公园体制。政府间职能的纵向配置包括政府间事权的划分与政府间支出责任界定两方面相互联系和相互影响的内容。政府间事权的明确划分是界定政府间支出责任的基本依据,而明确的政府间支出责任是划分清楚的事权得以实现的重要保障[29]。因此,对世界主要国家公园体制中政府间职能纵向配置的差异分析,需要从政府间事权划分和政府间支出责任界定这两方面入手,以解决各级政府各自应负责什么事情和各自负责的事情所需资金从何而来的问题。

政府间事权划分是在解决了国家公园管理中“政府应承担的职能是什么”问题的基础上,进一步解决“各级政府应承担的职能是什么”的问题。政府间事权划分是各级政府职能的体现,确定了各级政府的职能范围和边界，而国家公园管理中组织结构的设置与相应职责的规范是政府间事权划分情况的具体体现。因此,可通过对中央集权型、地方自治型和综合管理型三种主要的国家公园体制中国家公园管理的组织机构和相应职责设置的现状了解,深入分析在不同国家公园体制中政府间事权不同的划分情况,包括中央与地方政府的各自专有事权、共有事权和委托事权,各项事权的具体内容与要求,各项事权的执行范围与赋予中央和地方政府不同国家公园管理事权的法律或制度名称等方面的内容。

支出责任界定是各级政府为保证各自事权的执行而划分清楚的财政支出义务和相应的资金保障制度,是划分后的政府间事权得以履行的重要保障。因此,在了解三种不同类型国家公园体制下国家公园管理的政府间事权划分现状的基础上,应进一步了解国家公园管理中政府间支出责任的划分情况(即是由中央或地方政府独自承担,还是通过中央委托型、中央补助型等方式由中央与地方政府分担)及相应的资金保障制度(包括政府经常性财政支出制度、国家公园捐款制度和转移支付制度等)。

世界主要国家公园体制中政府间职能纵向配置的差异原因剖析:在实现政府对国家公园的有效管理时,中央集权型、地方自治型和综合管理型三种主要的国家公园体制中政府间职能纵向配置为什么会出现差异,需要从主要影响因素及影响机理这两方面进行剖析。一方面,要从政府行政管理架构、国家经济社会发展水平、财政管理体制等各方面入手,探寻国家公园管理中政府间职能纵向配置出现差异的各种主要影响因素;另一方面,要科学运用公共选择理论、博弈论、委托—代理理论等分析工具,深入剖析国家公园管理中政府间职能纵向配置的各种影响因素与配置差异之间的机理关系,探究差异性背后的深层次原因。

2.3 完善政府间职能纵向配置的对策研究

为实现我国国家公园的公益性目标和提高我国政府对国家公园的管理效率,我国的国家公园体制需要在结合国情的基础上,建立和完善国家公园管理中的政府间职能纵向配置,科学解决我国国家公园管理中政府间事权划分和政府间支出责任界定这两大相互影响、相互联系的问题。

我国国家公园管理中政府间事权划分的对策研究:我国国家公园管理中政府职能能否得到有效履行与是否进行了科学的政府间事权划分密切相关。因此,需要在掌握政府间职能配置与各种主要影响因素之间关系的基础上,结合我国的实际情况,给出我国政府在履行国家公园的管理职能时中央与地方政府间的事权划分相关对策建议,具体包括中央政府和地方政府应各自承担的事权内容与要求、应设置的相关组织机构和应制定的相应职责规范等。

我国国家公园管理中政府间支出责任界定的对策研究:为保障划分后的政府间事权得以实现,我国国家公园管理中需要科学界定各级政府的支出责任。因此,需要在政府间事权划分的基础上,结合我国中央与地方财政的实际情况,对保证各级政府职能得以实现的政府间财政支出责任界定给出相应的对策建议,具体包括支出责任确定(即对已确定的各级政府事权是由中央或地方政府独自承担相应的支出责任,还是通过中央委托型、中央补助型等方式由中央协助地方政府分担)和相应的资金保障制度(即政府经常性财政支出制度、国家公园捐款制度和转移支付制度等)。

3 总结

随着我国国家公园建设工作的不断推进,如何在我国国情下建立有效的国家公园体制,科学实现国家公园管理中政府间事权划分和政府间支出责任界定,已成为我国政府改革生态文明体制、建设美丽中国的重要环节。因此,对“国家公园体制中政府间职能纵向配置”这一问题的探讨具有重要价值。一方面,通过深入解析中央集权、地方自治和综合管理这三种不同类型国家公园体制中政府间职能纵向配置的差异性和造成差异性的根本原因,为我国国家公园体制中建立合理的政府间纵向职能配置提供科学的理论依据。另一方面,结合我国政治、经济等实际情况,力求回答我国在国家公园体制中关于“各级政府应承担的具体事权、国家公园管理组织机构设置、各个组织机构的职责规范、管理资金的财政支出责任划分、资金保障制度”等关键问题,为我国国家公园管理中政府间职能的纵向配置提供合理的解决方案。总之,在国家公园体制中政府间职能的纵向配置是我国国家公园体制建立和完善过程中必须解决的新问题。