浅谈国内PPP项目运作过程中存在的问题及应对

佟 瑶，傅 强，张龙豫



浅谈国内PPP项目运作过程中存在的问题及应对

佟 瑶，傅 强，张龙豫

（华北水利水电大学，河南 郑州 450046）

PPP模式作为一种新型的项目融资模式，近年来在我国得到了广泛关注与应用，但PPP项目在运作过程中还存在诸多问题，盲目采用PPP融资模式，会导致项目失败。结合当前我国的土地、招标采购、税收等法律法规，分析现阶段我国PPP投资模式运作过程中的问题，并提出相应的建议。

PPP投资模式；招标采购；税收；法律体系

1 引言

PPP模式作为当前国内政府投融资的重要手段，在公共基础设施建设投资及公共服务方面扮演着重要的角色。李莉、肖慧敏、陈美琳三位作者介绍了PPP模式在基础设施建设应用的情况[1]。通过分析PPP模式的运作流程，探讨其中存在的问题，发现建立健全相关规制政策有利于推动PPP模式在我国健康发展[2]。尹航、李远富、赵冬梅[3]三位作者构建了一套适用于PPP项目的风险评价指标体系，设计出一种基于云模型的风险分担方案决策方法。张建军、王丽娜[4]两位作者通过分析发现政府部门与私人投资者在遵循风险分担原则的基础上，根据风险分担偏好，界定出合理的风险分担比例，从而实现双方利益最大化以及风险最合理分担的方法。常雅楠、王松江[5]两位作者在PPP项目风险分担原则的基础上，将风险分为自担风险和共担风险，运用随机合作博弈模型确定双方共担风险的分担比例。综上所述，在PPP模式相关风险的识别、评价方面已有学者进行了研究。但是，针对PPP项目运作过程中法律体系方面的问题研究较少。本文根据国内当前的法律和政策现状，结合PPP项目管理特点，对PPP项目运作过程中的风险及问题进行分析，并提出相应的建议。

2 PPP项目运作过程中的问题及应对

针对目前国内PPP项目的特性，通过研究法律、政策及查阅文献，分析PPP项目运作过程中需要关注的有关法律和政策的风险和应对措施。

2.1 项目基础资料法的合法合规性

随着PPP项目的全面推广，国家、地方的示范项目库不断扩大，为全国范围的PPP项目投资建设带来了大量的项目，但并非所有的项目都适合特定的社会资本方。因此，充分了解项目的背景情况尤为重要。作为社会资本方，在对项目基本情况摸底后需要对项目所在区域的产业规划、区域发展规划、城市总体规划、土地利用规划等方面作充分了解，摸清项目的建设标准、使用需求、工作范围以及项目的合作模式、回报机制、保障措施等基本交易条件，同时还要对地方经济发展情况、财政收入、配套设施、配套优惠政策、潜在竞争对手等进行了解。

2.2 政府的采购程序的合法性

社会资本方应当在进行采购程序前，对政府的采购安排进行了解，包括采购的方式、采购时间的安排、投标保证金的额度和方式等。

PPP项目不同的采购方式采用不同的流程，对于参与主体的投标准备、文件制作、投标决策等都有所影响，根据财政部推进PPP项目的相关办法，PPP项目的5种采购方式均需要履行必要的批准程序。社会投资人需要注意，法律对不同的PPP项目的政府采购方式有详细规定，不同的采购方式，需要政府履行必要的批准程序。

2.3 采用PPP模式实施的合法性

在PPP项目中，实施机构、政府出资代表以及其他参与项目实施的政府部门或指定单位均应由政府出具授权文件。国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》规定：“明确实施主体，按照地方政府的相关要求，明确政府相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案的编制、合作伙伴选择、项目合同签订、组织实施和移交等工作。”所以，社会资本应当关注项目实施机构是否符合财政部、发改委的规定，并且重点关注是否具有政府授权以及授权的内容、权限范围，避免发生在实施过程和争议解决过程中，因被授权机构的无权代理、越权代理等对项目和社会资本权益造成的不利影响。

2.4 项目基本建设程序合法性

PPP项目负责人根据部委要求，需要完成PPP项目实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值分析报告等PPP项目专门的审批程序，同时也要履行国家基本建设程序的相关规定，根据基本建设程序的要求，除了立项文件的批复外，还有环评、用地、规划、人防、文物、地质灾害评价等一系列的手续办理，项目前期手续的办理进度关乎项目的实施进展，社会投资人需事先充分了解，以避免项目前期工作对后续进展的影响，并采取相应的对策。

2.5 PPP项目工程承包的二次招标问题

根据《招标投标法实施条例》第九条的规定：“已通过公开招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不再进行二次招标。”情形仅限于已经通过公开招投标选定的社会投资人，PPP项目的5种采购方式中采用公开招投标以外的其他采购方式，如果根据《招投标法》，则在下一步的工程承包等工作还需通过二次招标的方式选择。在这个问题上，现行法律与PPP推进的相关文件规定存在着冲突，具有合法性风险。签订的工程承包合同是否被主管机关认可尚不确定，由此导致合同备案和效力存在问题。所以，对于具备设计、施工专业承包或工程总承包资质和能力的社会资本，尽量避免采用竞争性磋商等非公开招投标的采购方式，而是采用招标方式采购PPP项目，可以直接承接项目的设计和施工等任务，免于二次招标。

2.6 政府方的一票否决权问题

PPP项目存在与其他固定资产投资项目不同的地方，其政府代表作为一方股东，往往又是政府授权的监督和管理PPP项目实施的代表。因此，政府方经常会要求在某些重大事项，例如重大民生事项、对外担保、股权融资、股权转让等方面具有一票否决权。这实际上增大了政府方作为小股东的权利，减损了社会资本的股东权利。所以，社会资本要考虑政府方的一票否决权问题，避免扰乱项目公司的正常决策和运营损害社会投资人的利益。

2.7 股权与利益分配情况

PPP项目不同合作方之间需要通过合作协议明确约定各方的权利义务，明确内部责任分担范围。社会资本方应明确合作各方的股权比例及出资义务、担保责任、工作分配、利润分配等。

2.8 政府付费机制和财政支付与保障措施

PPP项目中，项目的付费机制直接关系到社会投资人的投资回报。PPP项目的付费机制主要有政府付费、使用者付费、可行性缺口补助3种。社会资本方在决策参与项目前应了解PPP项目中的付费方式与来源、付费的调整机制、配套或担保措施等。

2.9 运营责任划分和政府方介入问题

在一些公共服务和公用设施行业下的PPP项目中，项目的运营需要政府方的大力配合与协助。同时，政府方可能需要配套或对接提供道路等配套的设施或服务。所以，政府方的配套不到位也可能影响到项目的运营，具体的项目中需要明确划分政府方和社会资本方的各自责任，根据双方的具体能力和控制力来做出具体的分工安排，原则上相关的责任需要最有能力和效率的一方承担。同时，基于政府方对项目的监管要求，通常政府方要求其对于项目运营能够介入。此时需要通过项目合同明确，政府在对项目运营进行监督时不应干扰项目的正常运营，在检查相关报告资料时均应事先提出要求，给予项目公司充分的准备时间。

另外，政府介入的时间点，应仅限于项目公司确实无法维持公共服务或产品的提供，或者确实有存在可能危及公共安全和公众利益的情况下，按照约定程序提前通知项目公司。政府应当在项目公司采取相应补救措施恢复履约能力或相应风险已经消除后及时退出介入，介入期间的项目收入应归项目公司所有。项目公司应承担政府方介入造成的额外支出费用。

2.10 受让项目权属、转让程序问题

PPP项目包括新建项目、改建项目和政府的存量公共资产项目。对于存量改建项目，社会投资人不仅要承担项目的新建和运营，同时对于项目采购前其他投资人已建部分，社会投资人也要予以购买、投标改造和运营。因此，社会资本在投资本项目时不仅要承受新建项目的质量、安全、进度、造价、维护费用、运营收益等全部的风险，还要对购买的存量项目承担相应的风险，包括存量资产是否存在权利瑕疵、是否存在未决或潜在争议、是否已完成造价和审计核定、质量是否符合规定、是否履行国有资产转让审批程序等。然而，这些风险都将影响到社会投资人及项目公司的投资成本、收益以及项目质量、安全等未来可能会出现的责任。

3 结论

当前国内PPP项目的开展如火如荼，但PPP作为基础设施领域的新生模式，在运作过程中由于法律政策等因素制约项目的成功实施。因此，PPP项目参与各方特别是社会投资者作为PPP项目的实际出资人，需要在确定参与PPP项目实际出资前，全面了解项目运作过程中相关的问题及风险，采取合适的应对措施让其可控、可预测。

［1］李莉，肖慧敏，陈美琳.PPP模式在我国基础设施建设中的应用［J］.经贸实践，2018（18）：206.

［2］赵卓，李玖灵.PPP模式运作及规制研究［J］.贵州商学院学报，2018，31（03）：53-59.

［3］尹航，李远富，赵冬梅.基于云模型的PPP项目风险分担方案决策方法［J］.科技管理研究，2016，36（15）：201-206.

［4］张建军，王丽娜.基于博弈模型的PPP项目风险分担［J］.土木工程与管理学报，2017，34（05）：72-76.

［5］常雅楠，王松江.一带一路背景下基础设施PPP项目风险分担研究［J］.科技进步与对策，2016，33（16）：102-105.

TV51

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2018.22.084

2095－6835（2018）22－0084－02

佟瑶（1993—），女，主要从事工程管理方面的工作。傅强（1992—），男，主要从事工程管理方面的工作。张龙豫（1994—），女，主要从事工程管理方面的工作。

〔编辑：辛霞〕