中国改革进程中集体所有制的嬗变与发展

改革开放首先从农村突破，在集体所有制发展上迈出了一大步。在新时代，集体所有制的优越性仍然存在，并没有过时和不适用，但要根据新时代的变化继续推进改革，进一步完善集体所有制，使其在建设现代化强国、实现中华民族伟大复兴中国梦中发挥重要作用。

我国宪法第六条明确规定：中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。国家在社会主义初级阶段，坚持公有制為主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。

集体所有制是“社会主义劳动群众集体所有制”的简称，是社会主义社会中生产资料和劳动成果归部分劳动群众集体共同占有的一种公有制形式，是我国公有制经济的重要组成部分。

集体所有制发展中的误解和过失

集体所有制与全民所有制即国有制相比，不同特征主要是生产资料公有的范围不同，性质仍然是社会主义所有制形式。但在人们的观念中，总是存在认识上的误区，不少人认为集体所有制低一个档次，没有全民所有制优越。这种片面认识从集体所有制一出现，就形影相随。尤其是在集体所有制建立初期，就出现了一些平调集体资产、升级所有制范围，盲目向“一大二公”的人民公社和全民所有制企业过渡的政策和现象。在农村集体所有制经济发展模式上，不顾农业生产的特殊性和农业生产劳动的分散性特点，实行集体统一劳动和平均分配劳动成果的组织形式及分配制度，形成了出工不出力、干瞎干好一个样的不良状况，直接影响农村经济的发展和农民生活水平的提高，阻碍了农村生产力水平的提高。这种情况在大跃进“文化大革命”时期达到了登峰造极的程度，随意平调集体资产、大量无偿调用农民工、剥夺农民合法权益、掠夺集体土地增值效益，使“三农”问题更加突出。

改革开放首先从农村突破，在集体所有制发展上迈出了一大步。逐步推行家庭联产承包责任制，在坚持土地集体所有制不变的前提下，只是改变了农业生产的劳动组织形式和劳动成果分配形式，就极大地解放了农村生产力，促进了农村经济的繁荣和农民生活水平的提高。这是改革开放的最大功劳和最显著的成效。改革开放以来，集体所有制经济获得快速持续发展，在国民经济体系中占有举足轻重的地位。但极左思想的影响，在集体所有制发展中仍表现出不少失误。回顾总结改革开放四十年的历程，在集体所有制发展中的过失可以概括为以下几个方面：

一是在农村集体土地征用中，对集体经济和农民利益的保护力度不够。土地是农村集体经济的基本生产资料和农民利益最根本的保证。在工业化和城镇化的大潮中，大量集体土地被国家征用，土地的集体所有性质转变为国家所有即全民所有制性质。从促进农村集体经济发展的角度考虑问题，国家征用土地应保障农民土地转让收益的最大化，最低应达到当地市场出让收益的平均值。由于土地征用相当大的比例是国家基础设施建设，如高速公路、高速铁路、机场港口、学校医院、文化文物、环境保护、生态建设等等，受财力限制和官员急功近利的政绩观影响，土地征用补偿地价很低，边远区域每亩地2万元、城镇周边5万元，实际上是剥夺农民利益和坑占集体经济的做法。对国家基本建设征用集体土地地价低点还说得过去，毕竟基础设施人人都要使用，与农民利益息息相关。但相当大的土地面积是用于工商业发展和房地产开发，低价从集体和农民手里征用土地，加价转让给工商企业和房地产开发商，巨额的土地价差就流进企业和私人老板口袋里，房地产开发商再把房产高价出售给城乡居民。农村集体土地通过这样的渠道，养肥了一大批房地产开发商，这是房地产培育亿万富翁的制度设计和财富聚集路线图。从集体所有土地的大量被国家征用看，其承载的集体经济显然被削弱了。更有甚者，少数官员打着招商引资的幌子，“零地价”吸引客商，大搞野蛮拆迁，肆意剥夺农民利益，侵吞集体资产，进行权钱交易，在土地出让领域滋生严重的社会腐败。从利益的角度看，是把本来属于集体经济和多数农民的利益以及国家利益，输送给少数亿万富翁。这在全国是普遍存在的一种现象。

二是在乡镇企业改制中，集体资产大量流失。改革开放初期，乡镇企业异军突起，是农村集体经济的重大发展。许多乡村组凭借集体经济力量，兴办了一大批乡镇企业。随着国民经济的发展和改革的深化，乡镇企业的弊端逐渐显现出来。由于对集体所有制的偏见，乡镇企业改制被私有化的浪潮所绑架，一些人只看到乡镇企业的弊端，把私有化作为救命稻草抓住不放，一卖了之成为主要方式。由于没有合理的资产评估机制和专业组织，许多乡镇企业被一口价转卖，致使集体资产在私有化中大量流失，造就了一批私营企业主。从社会财富的角度看，这些资产仍在社会生产中发挥作用，只是集体所有的资产转变为个人支配的资产，集体经济蒙受了巨大损失。

三是城镇集体所有制企业，大量倒闭改制。在计划经济体制下，地方和城镇建立了一批为城乡居民生产生活服务的集体所有制企业。在市场经济发展过程中，城镇集体所有制企业面临生存困难和经营问题，尤其是在“砸三铁”“抓大放小”企业改革中，城镇集体企业首当其冲，拍卖、破产、改制、兼并、租赁一番过后，城镇集体所有制企业所剩无几，工人大量失业或再就业。似乎企业改革的目标就是消灭集体所有制企业，把城镇集体所有制企业全部变为民营企业，把城镇集体经济全部转化为非公有制经济。有的地方甚至划出了企业改制的路线图和时间表，要求限期把全部集体所有制企业改制任务完成。

新时代发展集体所有制的主要对策和政策建议

社会主义经济制度的基础是生产资料的公有制，包括全民所有制即国家所有制和劳动群众集体所有制。我们说社会主义公有制的优越性，并不是说现阶段的公有制形式是完美无瑕的，只是相比较而言，社会主义公有制具有更多优越性，代表了人类社会和经济发展的方向。公有制也是与社会经济发展与时俱进的。在与当时生产力发展水平和生产关系适应方面，公有制也存在发展不充分、不全面的问题。这就是所有制改革的内在动力。

进入新时代后，以互联网信息技术为代表的技术革命和以经济全球化为代表的发展浪潮席卷全球，对当代生产力和生产关系都产生重大影响，各种经济成分相互融合、相互渗透、相互交织，混合所有制经济应运而生。混合所有制是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式，即在所有者结构中，既有国有、集体等公有制经济，也有个体、私营、外资等非公有制经济。新时代混合经济常态化，在这样的大背景下，如何发展集体所有制，是一个值得重视的重大课题。

集体所有制既然是我国社会主义公有制的重要组成部分，就要毫不动摇地坚持长期发展的制度设计和政策导向，尤其是在混合经济迅速发展的情况下，更要保护支持促进集体所有制经济发展。

集体所有制的优越性表现在五个方面：一是集体所有制是依据自愿互利的原则联合组成的经济组织，集体所有制内部劳动者共同占有生产资料，所有成员在所有权上是完全平等的；二是集体所有制成员实行以按劳分配为主的方式分配经营成果；三是所有者与劳动者内部统一，实行经营管理者的民主选举、经营方略的民主决策、经济活动的民主管理、经营活动的民主监督；四是集体所有制社会化程度低，经营规模较小；五是集体所有制具有独立性，不隶属于政府或其他机构，在不同的集体所有制之间权利和分配是不相同的。

在新时代，集体所有制的优越性仍然存在，并没有过时和不适用，但要根据新时代的变化继续推进改革，进一步完善集体所有制，使其在建设现代化强国、实现中华民族伟大复兴中国梦中发挥重要作用。

1、以土地“三权分置”为着力点，发展壮大农村集体所有制经济。

农村集体所有制是我国集体经济的主要领域和主体部分，土地是农村集体所有制的主要生产资料，农村集体所有制是和土地捆绑在一起的特殊经济组织。农民丧失土地就失去了生活保障，集体经济没有土地作保障就有被经济危机吞噬的危险。巩固和完善农村基本经营制度，要坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，完善农村产权制度，健全农村要素市场化配置机制，实现小农户和现代农业发展的有机衔接。处理好农民和土地关系，仍然是深化农村改革的主线。党中央决定，农村土地第二轮承包到期后再延长三十年不变。这是保持土地承包关系长久不变的重要举措，顺应了亿万农民保留土地承包权、流转土地经营权的期待，给农民吃下了长效“定心丸”。

在此基础上，要推进土地“三权分置”改革。土地所有权、承包权、经营权“三权分置”是重大制度创新和理论创新。在集体经济经营管理上，要完善承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权的前提下，平等保护土地经营权，理顺“三权”关系。国家要出台政策，改革农村土地征用利益調节和价格补偿机制，限制地方政府随意低价征用农村集体土地，切实解决土地增值收益长期“取之于农、用之于城”的问题，破解“农村的地自己用不上、用不好”的困局。

集体所有制“三变改革”要从城中村和城市周边的农村开始试点，因为城中村和城市周边的农村地理位置优越，土地增值收益更大，许多村集体经济实力雄厚，既有工商企业，也有经营人才。过去国家的房地产政策不允许集体经济参与房地产开发和经营，城中村和城镇周边的农村集体只能把土地出让给政府，由政府拍卖给工商企业或房地产开发商，再由这些经济实体进行开发和经营。土地性质也就由集体所有转化为国家所有，长此以往，国家所有的土地越来越多，集体所有的土地就会越来越少。不是说公有制内部的这种转化不正确，只是说在这一过程中要想办法保护促进集体所有制持续发展。

新时代国家已经调整房地产政策，把租售并举作为未来房地产市场发展的方向，农村集体土地可以入市直接参与房地产开发，用集体所有的土地按照城市规划，建设公共租赁住房，建成后交由政府住房保障中心这一公共租赁住房平台统一经营，实行大产权登记，不能分解到分户登记，不予分割办理单元产权证，不存在分割和变卖、抵押等其他可能性，集体所有者按年度领取租金收入并进行合理分配。我认为这是发展壮大农村集体经济，解决城镇住房困难，一举几得的好措施。城中村和城郊村过去出卖土地，在银行存了大量闲散资金，靠吃利息保证收益，在物价不断上涨和货币贬值压力下，久而久之集体经济也会坐吃山空，使集体经济实力在不知不觉中逐步削弱。利用集体土地建设公共租赁住房，不仅长期保障了集体土地所有权不被流失，而且利用了集体闲置资金，解决了政府建设公共租赁住房的资金困难，实现了集体资金的保值增值和稳定收益，对国家、集体和农民、城乡居民都大有好处。各级政府要创造条件，出台政策，支持农村集体土地尽快入市，加快租售并举的房地产大政方针落地生根。

2、以农村“三变改革”为动力，加快发展农村工商企业和混合所有制经济。

在新时代，壮大农村集体经济，引领农民实现共同富裕，仅靠经营好土地是远远不够的，要依托土地资源、自然环境资源优势，引进工商资本和多种经济成分，实现一二三产业融合发展，在搞好统一经营服务上、在盘活用好家庭资源资产上、在发展多种形式的股份合作上多想办法。

要稳步推进集体产权制度改革，全面开展清产核资，进行身份确认、股份量化，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，确保集体资产保值增值，确保农民受益，增强集体经济发展活力。资源变资产就是将村集体拥有的土地、林地、水域等自然资源要素，通过入股等方式加以盘活；资金变股金就是在不改变资金使用性质及用途的前提下，将各级财政投入到农村的农业生产发展资金（补贴、救济、应急类资金除外）、农业资源及生态保护补助资金（直接兑现给农户的除外）、扶贫开发资金、农村基础设施建设资金、支持村集体发展资金等，量化为村集体股金投入各类经营主体，村集体和农民（贫困户优先）参与分红；农民变股东就是农民将个人的资源、资产、资金、技术、技艺等，入股到经营主体，成为股东、参与分红。在股份设置上做到：无物不股，能产生价值的资源资产都探索入股；无奇不股，气候资源、民俗资源、村落资源、古树资源、技艺等都能入股；无事不股，干事创业首先想到用股份形式来干；无人不股，每个农民、贫困户都可以成为股东。

但无论怎样变，其核心就是实行“股份制合作”，让农民拥有股份，打造“股份农民”，在“耕者有其田”的基础上，通过“三变”改革，实现“耕者有其股”。通过这种集体所有制形式的创新，提高家庭经营集约化水平和统一经营组织化程度，解决分散农户干不了、干不好、干起来不划算的问题，提高农民市场化组织化程度，丰富和完善统分结合的双层经营体制，这是对家庭联产承包责任制改革的继续和深化。

“三变”改革通过土地、资金、劳动力集中，促进种养结合和一二三产融合，推动农业发展方式由传统向现代、由粗放向集约、由自给向市场、由单一型向复合型的转变。通过“三变”改革，农村集体经济组织引进外部工商资本，成立股份合作性质的新经济组织或混合经济组织，并与农户之间建立稳固的利益联接机制，把工商企业的技术、市场、资金与农民的土地、劳动力、原料连为一体，让农民直接成为农业产业链、供应链、资金链、价值链的投资者和受益者，放大农村贫困群众的生存空间、生产空间和发展空间。“三变”改革通过引入市场机制和资本运作模式，把大量的农村集体和个人资源，进行集中开发或投资入股经营主体，按股分红，让“死资源”变成“活资产”，让农民获得更多的财产性收益，解决农村集体经济“无本办事、无业成事、无人管事”等难题。

“三变”改革既带动和吸引外出务工人员回乡创业，撂荒的土地得到耕种，留守儿童、空巢老人的问题得到有效解决，又提高村级集体经济组织统筹服务的能力，推进治理方式现代化，具有文化、社会、道德、法治等多重价值。新时代发展壮大农村集体所有制，要在“三变改革”上持之以恒地长期做工作，作为振兴乡村战略的头号工程来抓。

一是要尽快完成确权登记工作。加快农村集体资产清产核资工作，摸清存量，建立健全清产核资工作组，全面开展村集体资源、资产、资金核实工作，摸清家底，做到心中有数、精准掌握；分清变量，按照“三变”条件，从村集体“三资”中科学划分出资源性资产、经营性资产、非经营性资产和流动性资产（资金）以及财政投入到村的发展类资金，建立投资入股存量资本台账；做实确权，因地制宜，一村一策，做好成员界定和折股量化，按照全面确权和优先确权相结合的原则，对贫困户进行优先确权，确保他们在“三变”改革中首先受益。试点村取得经验后，要及时向面上推广。

二是抓好主导产业链建设。村集体要结合自身实际，根据市场需求，精选与本地资源相配套、具有市场前景和开发潜力的特色主导产业，保持适度规模和适度竞争；把发展现代特色农业示范区作为重要抓手，集中抓、重点抓，集点成线、连线成片，带动整体提升、全面发展，打造各具所长、层次递进、产业错位、协调互动的“一村一品”示范区，避免大范围的低水平产业复制、大路货产品雷同，同时注意做到長、中、短期相结合。

三是培育主体龙头企业。采取“壮大一批、引进一批、新建一批”的办法，探索“企业+村集体+合作社+农户”的模式，加快发展农民合作社和企业等新型经营主体。以现有经营较好的企业、农民合作社、电商平台为依托，辐射带动周边乡镇村小型企业发展；将具有耦合度的企业、同质企业组成大的经营主体，形成产业链条，实现抱团发展；引进专业化大企业、大公司，通过兼并重组等方式，组建具有市场竞争优势的农产品加工流通和生态旅游的企业集团。与招商引资相结合，采取激励政策，引进一批对农业农村资源、农产品、农业劳动力依赖度高的企业，让工商资本在农业农村领域迸发新活力。鼓励致富能手、返乡农民工、大学生、退伍军人等返乡下乡，兴办领办创办生产型、加工型、商贸型、物流型、乡村旅游型企业与合作社。

四是做好农户规范入股。在操作层面，制定规范合同样本，明确合作方式、合作期限、入股人股本情况、甲乙双方的责任和义务、分红的结算方式、违约责任等，做到“三变”改革合同书、股权证、分红单“三个到户”；研究制定资源资金折股量化的具体实施办法，明晰资金种类，界定受益范围，确定分红比例，规范程序操作；鼓励和支持以市场化方式组建农村产权及其他权益类资产评估机构，满足农村资产和权益评估需求。在交易层面，制定农村产权流转管理办法等相关配套文件，完善交易规则和流程；建立健全农村产权流转交易市场，引导建立乡镇农村产权交易窗口和村级服务点；建立交易监督机制，强化监管，确保产权交易规范透明运行。在进出层面，建立股权收益分配和分红机制，入股主体和承接经营主体按照合同确定的收益分配方式进行分配；建立股权退出机制，农民和村集体持有承接经营主体的股份部分，成员内部之间可以依法转让，不能在全社会范围转让而仅限于集体成员、农民间依法转让。建立备案制度，到村到户的资产资金和股权量化、变更、分红、退出等，都要编制造册、建立台账。

3、加快混合所有制经济发展步伐，更加重视保护集体所有制经济成分。

混合所有制是新时代经济发展的主要组织形式，单一的所有制形式呈现缩小趋势，这是现代经济发展的必然要求。混合所有制是在坚持公有制为主体的条件下，把公有制与非公有制结合起来的新的所有制实现形式，其中既有国有经济和集体经济成分，也有个体私营经济和外资企业成分，是通过股权联系起来的经济实体。随着集体经济实力的壮大，集体所有制企业会冲破地域、社区、行业、人员的限制，通过投资入股、参股经营等形式成为混合经济成分之一。

例如东岭集团，人们常常认为是民营企业即非公有制企业，但实质应该是集体所有制企业，东岭村民人人享有股权，只是随着企业发展各个成员拥有股权不相等罢了。东岭集团通过市场收购，使略阳钢铁厂、凤县银母寺铅锌矿等国有企业资产转变为集体所有制企业资产，这是公有制内部按照市场资源配置要求的资产转移。

要鼓励集体经济资本参与国有企业混合所有制改革，集体经济投资主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理；可以货币出资，或以实物、股权、土地使用权等法律法规允许的方式出资。集体经济在明晰资产产权，发展股权多元化、经营产业化、管理规范化的经济实体基础上，要积极参与国有企业混合所有制改革，国家允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股，成为国有经济主导的混合经济的重要成员。

由于集体所有制属性决定，在混合所有制经济改革和企业运营中，集体经济成分占股比例低，经营管理人才较少，进入高层管理者职位的更少，往往处于弱势地位，股权代表着的话语权声音细微。为此，国家要出台相关法规和政策，切实保护集体所有制经济的合法权益，防止任何侵吞、挤占、变卖、转移集体资产和权益的行为。

4、继续支持城镇集体所有制企业发展，在城镇生产生活领域发挥更大作用。

城镇集体所有制企业虽然在整个国民经济体系中比重较小，在企业改制中损失惨重，是集体所有制经济发展最薄弱的领域。但在城镇生产生活服务领域，集体所有制企业具有不可替代的作用。这些领域服务的对象比较分散，个性化需求很强，劳动集约化程度低，以劳动者个体联合经营的方式，更适合众多以服务业为主的第三产业中小企业。同业劳动者组织起来，以集体所有制的形式进行经营，相比个体经营更具有抗风险能力。各级政府应当把城鎮集体所有制经济纳入国民经济和社会发展计划，从各方面给与扶持和指导，保障城镇集体所有制经济的健康发展。城镇集体所有制企业改制要实行一企一策，不搞一刀切，不强制拍卖租赁，资产重组不搞“拉郎配”，尊重集体企业职工的选择和意见，改变集体所有制企业越改越少、“一卖了之”的甩包袱做法。

任何单位或者个人都不得向集体所有制企业摊派或侵吞挪用集体企业资财，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，要追究其行政责任，触犯刑律的要依法追究刑事责任。要严格执行《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》，加大对城镇集体所有制企业的扶持力度，促进城镇集体经济健康发展。

5、加大股权变动的监控力度，防止大股东损害集体所有制股东及中小股东的合法权益。

由于我国企业法人治理结构不完善和经济领域对资金财产转移监管不到位，一些国有企业高管和集体所有制企业法人，利用大股东的优势地位、企业管理制度的漏洞和国家资本市场的监管死角，在权益分配方面，往往存在损害集体所有制和中小股东利益的行为。尤其是那些隐藏在国企、集体企业和股份制企业里的腐败分子，往往利用合法经营的外衣和对外投资的幌子，在国外私设账户，与企业内的财务亲信，将企业受益或经营资金秘密转移国外，一旦被发现立即潜逃国外，从而给国家和企业造成重大经济损失，甚至使集体所有制企业及中小股东血本无归、追讨无门。

从法律地位上讲，在股份制企业和混合经济企业中，高层经营管理人员只是代表各类股东经营管理企业资产的法定代表人，企业权益归全体股东所有，不是归属一个人或几个人的，但如果这些企业管理人坏了良心，企业和政府的监管不到位，企业就成了个别人或团体敛财的工具，什么所有制归根到底都成了私人所有制，国家资本、集体资本统统就会异化为私人资本。这虽然是个别现象，但要引起各方面的重视。

要加强企业内部监事会和财务监管职能，完善现代企业法人治理结构，通过民主管理和法定程序，把那些经营管理能力差、有违纪行为的高管及时更换下来。党委和政府纪律监察部门，要加大对企业高中层管理人员和财务人员的执纪、审计、检查力度，时刻保持高压态势，毫不留情地严厉打击贪污受贿、侵吞企业资财、损害股东利益的犯罪行为，为集体所有制企业和混合所有制企业健康发展营造良好的社会法治环境。

作者简介

张苏林 陕西省社会科学院宝鸡分院特约研究员