环境审计的国际比较与借鉴

于军华 刘成立

【摘要】与世界环境审计相比，我国环境审计理论研究及实务处于探索阶段。迄今为止，我国的环境审计重点仍集中在对国家财政资金合法、合规性的审计上，对环境绩效审计的涉及较少，并且环境审计的审计主体以国家审计机关为主，审计结果的公开及反馈机制不完善。本文从审计主体、审计范围、审计类型以及信息公开四个方面比较我国的环境审计与加拿大、美国、印度、巴西的环境审计的现状，借鉴其成功的经验，提出完善我国环境审计的建议。

【关键词】环境审计 国际借鉴 建议

一、引言

十九大之后，与以往强调GDP增速不同，更多的地方政府在工作报告中，突出了绿色发展理念和内容。多个地方政府明确要求了2018年单位GDP能耗下降的目标，有些甚至提出了未来五年的绿色发展目标，地方政府开始意识到绿色低碳发展对经济发展的重要意义。这表明了我国对经济的发展更加重视与生态文明的协调，也使得我们意识到绿色是发展的本钱，生态是前进的引擎。党的十八大将生态文明建设纳入社会主义建设“五位一体”的总体布局，资源节约、环境保护、生态平衡是生态文明建设的主旋律。目前，我国经济发展进入一个深刻的转型时期，生态环境恶化开始制约经济可持续发展。当我国“人口红利”逐渐耗尽之时，新一轮的经济发展红利势必从绿色中获取。随着国家对生态环境和可持续发展的重视，大量财政资金的投入环保领域，环境审计应纳入国家审计机关常规审计的发展规划之中，并在将来成为审计机关参与国家治理的重要方式。国家审计机关作为生态文明建设的中坚力量，环境审计在生态文明建设中大有可为。本文通过各国环境审计的比较以及对我国环境审计发展的现状分析，借鉴他国成功的环境审计经验，探求缩小我国环境审计与国际环境审计之间差距的对策。

二、环境审计的国际比较

各国的政治、经济以及对环境保护的重视程度不同，从审计主体、审计范围、审计类型以及信息公开四个方面，选取了加拿大、美国、印度、巴西四个国家的环境审计以借鉴其经验。

（一）审计主体

从国外环境审计的实践情况来看，加拿大审计主体是国家力量与社会力量的结合，包括国家审计公署、环境审计师协会；印度审计主体是国家力量、社会力量与企业内部的结合，包括主计审计长公署、印度特许会计师协会及企业的内部审计部门；美国审计主体主要由国家力量组成，包括审计总署、环保总局；同样以国家力量为环境审计主体的巴西，审计主体为审计法院。可见，环境审计主体的构成一般具有多元化的特点。目前，我国环境审计的主体形成了以审计署成立的环境审计协调领导小组为主，各专业审计部门在组织各自专业审计项目时依据国家资源环境政策法规，关注涉及资源环境保护的事项，将环境审计内容纳入审计方案和审计范围。把环境审计嵌套在各专业审计内部，在进行专业审计时结合各自特点合理安排环境审计的内容，从不同角度、通过多种方式对其不同的审计客体相关环境问题进行审计。总的来说，我国当前环境审计仍依靠政府审计部门发力，但随着我国环保资金投入的不断加大和环境治理领域的不断发展，对环境保护治理项目的审计将呈现常态化的趋势，这种情况影响下环境审计依然单纯依靠政府审计部门的力量，不但会使政府审计部门疲于完成任务、审计质量下降，而且不利于整个环境审计体系的良性发展。

（二）审计范围及类型

四国的环境审计范围各有特色，但共通的四方面分别是国家颁布的环境政策和项目是否贯彻执行；组织内部政策和营运过程的是否遵守规范；环境保护和环境改善项目的执行情况是否正常；评价环境负债是否恰当地确认和披露。而且四个国家的审计类型多集中在合规和绩效审计这两方面。而我国长期以来把目光集中在两个方面：一是项目资金，审计对象就是资金的筹措、管理、分配和使用。二是制度合规性，将审计对象扩展到环保制度以及政策的制定、出台及执行情况，环保计划的执行情况等。环境审计的类型主要是财务审计、合规审计，环境绩效审计发展缓慢且尚不成熟。从我国审计署公布的环境审计结果公告数量上来看，涉及环境财务问题的审计结果公告均占半数以上，环境审计结果公告体现出以环境财务审计为主导的审计特点，缺乏对环境合规问题、环境绩效问题的独立审计，国内环境立法和政策的遵循与监督、环境绩效评价体系等内容仍不完善，从而影响环境审计效果。环境审计的深度不够，总的来说还没有全面提升到绩效审计的层面，没有体现绩效审计的本质和资源环境审计的内在要求。

（三）审计报告的公开、信息利用

四國的审计报告都会进行信息公开，事实上各国的审计报告的信息公开、利用以及后续的跟踪审计都设立了严格的程序，例如印度在完成环境审计工作后首先需要要向被审计单位负责人递交环境检查报告。被审计单位需要在收到环境检查报告后的一个月内反馈应对措施，如果被审计单位未能提出恰当的解决措施，审计部门会提供进一步的审计建议；如果被审计单位拒绝接受意见，则会上报议会，甚至公诸于报刊。在加拿大，环境审计报告需要经过提交报告的问答环节、新闻发布会、听证会一系列的公开陈述审计中发现的问题及处理相关审计问题的措施计划。除了在审计报告的公布环节比较严格，对环境审计发现和审计建议的处理措施，审计机关会定期开展环境跟踪审计以便检查政府环境管理人员是否采取了积极、有效的措施减少或消除环境影响。而我国政府环境审计现阶段尚未被列入审计署常规审计类型中，更多的隶属于专项审计范畴，环境审计结果更多的以公告的形式发布，审计报告的影响力度并不大。另外，审计结果的公开、信息利用以及整改反馈没有得到足够重视，影响审计治理功能发挥和环境审计的效果。

三、启示

（一）坚持以政府审计为主，合理划分三类审计主体的职责，构建协作机制

环境审计本身的综合性、复杂性使得我国政府审计机关在未来较长时间内都会是环境审计的主导力量，但从长远来看，社会审计机构、企业内部审计机构都是我国环境审计主体的重要组成部分。环境审计需要政府审计机关、社会审计机构和企业内部审计机构三类审计主体相互配合，共同承担环境审计职责。政府审计机关应主要从国家层面进行审计，包括对环保资金投入、环保责任履行、环境信息公开等进行审计；社会审计机构主要从第三方独立的视角提供环境信息，包括对企业环境责任履行、环保情况报告等进行审计；内部审计部门主要是从企业内部进行自我审查，包括对企业制定环境政策的合理性、合法性，环境管理制度和环保设备的运转情况，发现企业内部潜在的环境问题，提出处理意见和建议。坚持政府审计为主导，逐步推动社会和企业内部的环境审计机构的权威地位，构建三方协作的机制。

（二）增大审计覆盖面，拓宽环境审计范围，增加环境审计的类型

环境审计有助于协调环境、经济和社会三者效益。我国目前的环境审计主要集中于环境财务审计，审计的类型的范围广度和深度都不大。扩大环境审计范围，尤其是环境績效审计范围，规范环境绩效评估，合理评定被审单位或项目的资源开发利用、污染防治、生态平衡状况等环境管理活动的效率性和效果性，开发适应我国资源环境特点的绩效审计评价指标，合理测度环境绩效审计标准，是政府公共受托经济责任内容拓展的现实需求，也是生态文明建设的重要内容。国家审计机关环境审计的内容应主要围绕资金、政策、管理、项目四个方面展开，具体的审计内容是资源环境体制、机制、制度、政策、决策，审计政策执行、资金筹集、管理、分配等资源环境治理中的经济活动以及前面两个部分的绩效；社会审计机构审计企业环境会计信息；企业内部审计机构监督和评价企业资源环境管理系统。从微观到宏观、从内部到外部，推进环境审计范围和内容的深度和广度。

（三）规范审计结果公告，落实审计整改反馈机制，强化环境审计治理功能

我国正处于经济社会转型期，一方面，规范审计结果公告，强化信息公开，实现环境审计监督全覆盖。将环境审计结果通过制度化、法制化进行信息公开，由过去的面向少数人转为广泛的公众参与，有利于对各利益方进行监督和制约，扩大审计影响、增强审计权威、提高审计成效。另一方面，充分关注环境审计结果公告中披露的问题，及时明确环境审计整改的责任主体、责任部门和责任人，建立环境审计整改问责与责任追究制度，不断完善环境审计整改报告传递与公开制度，建立审计整改跟踪检查机制，确保被审计单位有错即改，及时反馈审计披露问题的处理进度情况。充分的环境审计信息公开与责任追究制度有利于我国形成具有综合性、独立性和强制性的监督力量，促进审计工作在更高层面上服务于国家治理。

参考文献

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