实施乡村振兴战略对农业农村投资影响初探

张永江 张铁亮

摘 要：乡村振兴战略，涉及乡村生产、生活、生态、文化、社会等各个领域，内容详实、工程量大，需要投资的强有力支撑。本文分析了实施乡村振兴战略对农业农村投资的影响，认为将产生巨大投资空间、刺激和拉动经济增长，促进投资结构优化、推动农业供给侧结构性改革，促使投资渠道多元、带动更多主体参与建设等。为实施好乡村振兴战略，本文提出要发挥政府引导、社会激活、农民主体的多方作用，形成共建格局；坚持点面结合，加强规划引领，做好典型带动，突出投资重点；加强长短统筹，注重有序推进，近期做好制度政策设计，中期抓好重大工程建设，远期注重机制优化管护。

关键词：乡村振兴 农业农村投资 影响 规划 工程

党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署，明确要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推进农业农村现代化。这是新时代“三农”工作的总抓手，为农业农村发展指明了方向。乡村振兴战略的实施，离不开规划引领、政策推动和投资支撑，将为农业农村发展注入新的动力，促使农村生产、生活、生态、文化、社会等发生重大变革。

一、乡村振兴成为投资新引擎，促进经济发展

一是产生巨大投资空间，能够刺激和拉动经济增长。长期以来，投资、消费和净出口作为拉动经济增长的“三驾马车”，对我国经济发展发挥了重要作用。虽然消费已成为我国经济增长的第一驱动力，投资的贡献率逐步下降，但投资对经济增长的支撑作用仍然不可低估。尤其对农业农村而言，投资仍然是推进农业农村现代化建设的重要支撑。多年来，我国农业农村投资规模不断扩大，为促进农业农村经济发展奠定了坚实基础。但客观地看，我国农业农村投资历史欠账太多，尤其是与城镇相比更为薄弱，制约着其进一步发展。据统计数据显示，1990—2016年，农村投资不足全社会投资的20%，即80%以上的全社会投资投到了农村以外；农村投资占全社会投资比例也逐年下降，由1990年的27.5%下降到2016年的10.3%；农村人均投资占全国人均投资比例也在下降，由1990年的37%下降到2016年的不足25%，与城镇人均投资的差距不断拉大。此外，《中国“三农”互联网金融发展报告（2016）》也显示，自2014年起我国“三农”领域金融缺口达3.05万亿元。可见，“三农”仍然是投资洼地，急需大量资金注入。乡村振兴，涉及产业发展、生态保护、村庄建设、社会治理和文化传承等各个方面。实施乡村振兴战略，全面实现农业农村现代化，既要大力加强乡村水利、电力、公路、燃气、住房、通讯等基础设施建设，以改善乡村生产生活条件；又要重点开展乡村主导产业培育、优选和升级等工作，为乡村发展提供根本支撑；也要大规模推进乡村土地整理、环境污染治理修复，以提高土地质量等级、改善生态环境质量；还要切实完善乡村科教文卫等公共服务设施，以提高农民的生活质量。据相关部门测算，“十三五”时期，仅农业农村供水、道路、电力、通信方面资金需求就达3.4万亿元，其中农村公路养护就需要3400多亿元，比“十二五”时期高了3倍多。在當前经济下行压力形势下，实施乡村振兴战略可谓一针强心剂，能够有力刺激内需，成为经济增长的重要推动力。

二是促进投资结构优化，推动农业供给侧结构性改革。农业供给侧结构性改革，关键在于提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。近年来，我国农业投资不断向粮食生产能力提高、农业结构调整等领域倾斜，为保障粮食安全、促进农业结构合理发挥了重要作用。据统计，“十二五”期间，粮食生产能力领域的农业中央投资约655亿元、占农业投资的45%。随着时代的发展，尤其是资源环境和食品安全问题的频发，人们对农业生态环境安全、农产品质量安全的需求日益强烈，绿色发展理念逐步深入人心。但这些领域的中央投资力度仍然偏小，“十二五”期间仅达到317亿元、占农业投资的22%。农业投资的理念、结构都急需优化，必须增添绿色色彩，更加突出农业资源环境保护、农产品质量安全保障等。乡村振兴战略的实施，能够直接促使农业农村投资结构进一步合理、优化，投资方向更加集中、投资重点更加明确，必须统筹兼顾农业农村生产发展、资源环境保护，更加强调农业农村资源环境保护，在保障口粮绝对安全、谷物基本自给的同时，更好地满足人民日益增长的更加多元化的食物需求和美好生活环境需求。

三是促使投资渠道多元，带动更多主体参与建设。从理论上说，农业农村投资来源应包括政府资金、项目单位自有资金、金融资金、社会资金和外资等渠道。但从实际来看，农业农村投资渠道非常狭窄，高度依赖自筹资金。据统计数据显示，1990—2016年，在农村投资非农户资金来源中，自筹资金比例高达80%以上，国家预算内资金、国内贷款、利用外资和其它资金比例均未超过7%；农户投资更是以自筹为主，自筹资金比例更是高达90%以上，没有从国家财政和利用外资渠道获得支持，贷款和其它资金比例均在5%以下。就具体的农业固定资产投资而言，虽然政府资金发挥着主导作用，但投资规模仅占全社会固定资产投资的3%左右，社会资金占到了80%，金融资金虽然在政府的要求和引导下支持农业、但发挥的实际作用与期望值相差较远，利用外资更是有限。解决农业农村发展面临的巨大资金缺口问题，仅仅依靠农业农村内部有限的自积累加难以推进，完全依靠政府投资也难以支撑，鼓励和引导金融资金、社会资本的积极参与是无法回避的现实选择。乡村振兴战略，范围宽、内容多，既包括水电路气房讯等基础性设施建设，又具有农产品电商销售、乡村旅游等巨大盈利空间，资金需求量大、种类多，既需要政府的有力推动，更需要农民、企业、新型经营主体的广泛参与。

二、乡村振兴要发挥多方作用，形成共建格局

一是切实发挥政府的引导作用。实施乡村振兴战略，是解决我国新时代社会主要矛盾的重大举措，是促进城乡融合发展的全新布局，具有典型的战略性、全局性、根本性特征，应切实发挥好政府的引导作用。投入上，必须扩增总量。针对我国农业农村发展资金长期严重不足和乡村振兴的实际需求，要按照坚持农业农村优先发展的理念，配置公共资源优先向“三农”倾斜，建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，使公共财政更大力度向“三农”倾斜，增加“三农”财政预算，加大财政支持农业、发展农村和补助农民的力度，切实夯实农业生产条件、改善农村生态环境质量和提高农村公共服务水平。管理上，确保有序有效。再宏伟的战略、再美好的愿景，归根结底还在于不折不扣的落实和科学有效的管理。乡村振兴的蓝图已经绘制，乡村振兴的号角已经吹响，需要各级政府全面贯彻落实，带头建设管理。实际工作中，政府应着眼全局和长远，科学制定乡村振兴的战略规划，部署重大工程、重大计划、重大行动，建立健全管理体制、机制，并完善细化相关政策措施，切实抓好组织、管理，确保工作实效。

二是积极发挥社会资本的激活作用。相对于工业和城镇领域的投资回报率下行，农业农村则蕴藏着巨大的消费和发展潜力。尤其是“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”的承诺，更是稳定了社会资本投资农业农村的信心。大量实践也证明，合理引导社会资本进入乡村发展领域，具有难以估量的巨大资源激活效应。金融支农，深入推进。在信贷规模、固定资产、业务费用等方面，进一步向“三农”倾斜，优先保障“三农”发展。大力发展农村普惠金融、扶贫金融、科技金融、民生金融、绿色金融等，提高农业农村基础、公共服务和绿色发展的金融支持力度。扩大农村“两权”抵押试点范围，完善农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款产品，创新抵押担保方式。完善推广农地金融、产业链和供应链金融等服务模式，引入产业基金、土地信托、金融租赁、债券发行等工具，提升“三农”金融服务的针对性和有效性。社会资本，遍地开花。制定相关支持政策、利益补偿机制等，鼓励社会资本全面参与乡村振兴，鼓励社会各界人士投身农业农村建设，把适合农村发展的产业、项目、技术、资金等带到农村，以促进农业产业发展、提高农村科技水平、增加农民收入；深入开展农业农村PPP项目试点，不断探索方法、总结经验，进一步细化社会资本投入农业农村的项目操作模式、运行机制等，规范投资者行为，既给下乡资本足够的发展空间，也要规避资本下乡带来的相关风险。

三是充分发挥广大农民的主体作用。农村经济社会发展的怎么样，关键在人。农民是乡村振兴的主体，只有农民参与的乡村振兴才是真正的乡村振兴。实施乡村振兴战略，需要充分发挥农民作用。思想上，充分调动农民的主观能动性。让广大农民从思想上认可、接受和拥护乡村振兴战略，认识到乡村振兴可以给自己带来好处、利益、福祉，能够切实改善生产生活条件、增加收入；尊重农民意愿，工作不能搞强迫命令、一刀切，农村土地流转、特色农产品种植、乡村传统文化保护与开发等事宜要把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，让农民发自内心地支持、积极主动地建设；要维护农民权益，完善农业支持保护制度、农村集体产权制度、农业经营制度、农业生态补偿机制等相关制度政策，充分调动农民生产积极性、生态环境保护主动性，保障和促进农民增收。行动上，切实提升农民的技术水平。乡村振兴离不开热爱乡土的带头人、领路人，离不开广大农民的辛勤勞动。要积极引导和动员创业有成、有奉献精神的党员民营企业家和致富能手等参加乡村领导干部选举，打造一支懂农业、爱农村、爱农民的乡村领导干部队伍，搭好乡村振兴的领导班子，巩固和建设好乡村党支部，为实施乡村振兴战略奠定组织基础；要创新人才引进制度和政策，吸引大中专毕业生、专业技术人员等到农业农村大显身手，发挥乡贤等在乡村振兴中的作用；要加强职业农民技能培训，重点提升涉农政策法规、现代生态农业建设、农业生态环保、农产品质量安全、农产品品牌化经营、市场营销、“互联网+”农业、现代农业经营与管理等方面的能力水平，培养造就一批有文化、懂技术、会经营的职业农民。

三、乡村振兴要坚持点面结合，强化引领带动

一是加强规划引领。围绕实现中央关于乡村振兴“三步走”的战略目标，科学制定乡村振兴相关规划，引领各项工作开展。设计战略规划，明确近期（2018—2020年）、中期（2021—2035年）、远期（2036—2050年）的工作重点，部署重大工程、重大项目、重大行动，建立制度政策体系，强化资金投入、人员安排等保障措施；编制专项规划，明确乡村产业发展、生态环境保护、传统文化保护与传承、社会治理管理等各领域的工作内容、重大工程与项目，分类制定制度政策；制定年度计划，明确每年的工作目标、任务内容、具体工程，以及任务分工等。各类规划要按照乡村振兴20字的总要求，与农业现代化规划、农业可持续发展规划、农村一二三产业融合发展规划等相结合，坚持宜粮则粮、宜经则经、宜草则草、宜牧则牧、宜渔则渔、宜居则居的原则，根据乡村生产发展实际和差异化特征，科学合理制定。

二是做好典型带动。乡村振兴战略，内容宽泛、涉及问题千头万绪。工作中应把“树立典型、带动全局”作为有效抓手，允许一部分人、一部分行业、一部分园区、一部分乡村先行振兴，通过经验总结、模式推广、示范辐射，最终实现全部人员、全部行业、全部园区、全部乡村共同振兴。要重视能人带动，一个先进带出一支队伍、一支队伍引领一方发展，要充分发挥现代乡贤在乡村振兴中的作用，积极鼓励发展产业的能人、脱贫致富的典型、技术特长的行家等参加乡村领导干部选举，让先进典型扎根基层，造福一方，聚点成片、以点带面，产生强大的示范辐射效应。要形成经验模式，允许并鼓励广大农民群众、基层单位和民间组织等，在农业农村产业发展、技术运用、管理机制等各个方面大胆实践、用于探索，多出适合于农业农村实际的好经验、好做法，通过总结、提炼形成可复制可推广的经验模式，逐步带动乡村全面振兴。

三是明确投资重点。乡村振兴战略目标已很明确，对投资而言，也要紧紧围绕乡村振兴战略中的农业产业发展、农业生态环境保护、农业公共服务能力提高等内容部署实施，改变以往“撒胡椒面”式的投资方式，整合现有专项、形成规模效应，增设环保专项、强化环境保护，捏指成拳、精准发力，将资金更加集中投向粮食生产能力建设、农业资源环境保护、农业科技与公共服务能力提高等领域，确保国家粮食安全、农业生态环境安全与可持续发展；同时加强农业投资统计分析，尤其关注民间资本在这些区域的投资规模、动态、问题，以便及时制定政策引导其投资方向，支撑农业农村现代化建设。

四、乡村振兴要加强长短统筹，注重有序推进

一是近期做好制度政策设计。科学设计适合农业农村发展的制度、政策，是推进乡村振兴战略落地的重要指引。实现“到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成”的战略目标，需要完善农业支持保护制度，巩固粮食生产能力，确保粮食安全；健全农业环境保护法律体系，开展农业环境污染治理、修复与保护，改善农业农村生态环境质量；深化农村土地制度改革，完善“三权”分置制度，发展农业适度规模经营；推进农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，增加农民收入；建立健全乡村振兴战略财政投入保障制度和农村金融体系，使公共财政、金融服务更大力度向“三农”倾斜，强化乡村振兴的资金保障。

二是中期抓好重大工程建设。大力实施农业农村发展的重大工程、重大项目、重大行动，是实现乡村振兴的重要支点。实现“到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现”的战略目标，需要聚焦农业产业培育与升级、农村污染防治与农业绿色发展、农村一二三产业融合、农业农村科技与公共服务提高等关键领域，大规模开展高标准农田、农业农村生态环境治理、农业科技创新条件、数字农业农村、农村电子商务等一大批重点工程与项目建设，切实改善农业农村生产发展条件，提高农业农村科技水平与公共服务能力，为实现乡村振兴奠定基础。

三是远期注重机制优化管护。优化完善农业农村发展的机制、制度，是实现乡村全面振兴的重要保障。实现“到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现”的战略目标，需要不断完善乡村振兴战略重大工程、重大项目的长效管护机制，强化重大工程与项目的动态监测、管理与维护，保障工程项目的整体与长远效益发挥；对前期制定或形成的乡村振兴政策、制度、机制等开展科学性、适应性评估，明确存在问题与改进方向，进一步优化完善政策、制度、机制，形成支撑农业农村现代化发展的长效科学管理体系。

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