我国金融市场逆周期监管目标体系的设计

刘娟 陈放

缘于2007年美国的金融危机到欧州2009年的主权债务危机，一场席卷全球各国的金融危机给世界经济带来了巨大的损失。这场世界范围的金融危机引起各国金融监管部门的高度重视，“针对金融监管制度失灵，欧美国家纷纷推出各自的金融监管改革方案，成立系统性风险管理机构，提出建立新的金融监管框架。”[1]很多国家在传统的微观审慎监管不灵的基础上提出了逆周期监管的措施。各国金融学者都认为，金融的逆周期监管应该是各国降低金融市场顺周期性风险的重要手段与措施。

一、金融市场逆周期监管的特征与价值评价

（一）金融市场逆周期监管的内涵与特征。正确认识金融市场逆周期监管的内涵与特征非常重要，它是制定逆周期监管目标体系的基础与前提。

第一，逆周期监管的内涵。在金融运行中，顺周期性效应在金融体系与实体经济方面会形成动态的正反馈机制，会使金融运行轨道和金融资产变量呈现异常的波动与激烈振荡，带来金融体系的不稳定性，并且直接会推动金融运行偏离线性趋势和出现非线性轨迹。逆周期监管是将金融体系视为一个整体进行研究，通过对金融运行各个环节、阶段和组成部分的分析与监测，找出影响金融体系健康运行不利因素，采取有效措施来防范和控制金融运行系统性风险的过程，从而达到确保整个金融体系运行的安全稳定。

第二，逆周期监管的主要特征。每一种监管方式都有自己的特征，实现逆周期金融监管的特征表现在：一是在监管步骤上，能对金融运行的过程进行关注，通过监测、预警、防范和控制，防范金融运行的系统性风险的积累；二是在监管范围上，能对经济与金融运行的联运振荡效应、经济与金融业的相互影响和金融机构的相互传染等方面进行监控，防止金融体系与经济社会发展其他风险性因素的积累和影响；三是监管措施上，把微观审慎监管和宏观审慎监管结合起来，运用国家的金融政策、法律法规和市场经济相关的其他手段对经济与金融运行中的风险进行调节，纠正金融运行失衡的逐步积累，清除金融体系中的风险性因素，增强金融体系运行的稳定性；四是监管对象上，能对整个金融体系以及整个相关的经济运行体系进行监控，以防范由经济与金融相互影响带来的金融市场的内生性风险或者系统性风险。

（二）金融市场逆周期监管的价值评价。从各国运用《巴塞尔协议》对金融体系进行逆周期监管的实践来看，金融市场进行的逆周期监管具有重要的战略意义，必须给予科学的价值评价。

第一，逆周期金融监管非常注重监管手段的设计，为缓释金融体系的顺周期性提供了科学的工具。这种监管手段包括金融监管的法律法规制度、金融监管的政策制度、金融监管的程序、步骤、内容、领域和金融监管的手段方式等。

第二，逆周期金融监管非常注重重点领域的监管，使金融监管做到有的放矢。逆周期监管的重点关注对金融运行系统稳定具有重要影响的机构和市场，国家在金融品种的设置、监管资源的投入、金融政策的推行和法律法规的监控等方面进行重点倾斜。把重点金融机构的监管和重点金融市场的监控结合起来，做到了监管的视野从金融机构向金融市场以及金融产品的拓展。

第三，逆周期金融监管非常注重行业的监管，这就为缓释系统性风险找到了“隔离墙”。在金融运行中，单个金融机构的金融防范有很多好的方法与措施，而金融市场中由单个机构组成的整体市场运行的风险往往很难监控。这种金融市场整体的运行系统带来的顺周期性风险表现在金融机构会在经济上涨时扩张信贷和加大投资，经济下行时紧缩信贷和减少投资。这种经济波动带来的投融资行为和市场取向，必然对经济的发展和金融的运行起到推波助澜的效应，带来金融运行的系统性风险。

第四，逆周期金融监管从金融体系拓展到与金融体系相关领域范围的监控，做到了监管视野的创新。在现代化经济体系运行中，逆周期金融监管的视野不断拓展，除了注重金融体系内部的监管，还要拓展到国家和整个世界的宏观经济环境的考察。特别是在美国301条款影响下，整个世界的贸易战争此起彼伏，不断地从政治转向经济、从经济转向金融，这种不稳定的宏观经济环境必然给金融运行带来很多的不确定性因素与风险，带来金融体系的振荡和顺周期性风险。

第五，逆周期金融监管更加注重对互联网金融等新的业态进行监管，做到了与时俱进的监管。互联网的发展为金融的创新带来新的革命，它让金融业态发生着新的“碟变”。互联网金融创新着传统的金融市场和金融品种，带来金融交易方式和金融品种的创新，让传统的金融压抑得到了新的解放，释放出新的金融活力。互联网金融在资金融通方面的便捷渠道和品种的创新为金融的监管内容提出了新的挑战。它要求逆周期监管不仅要注重传统金融市场的监管，更要注重与防范金融体系中新的业态和新的运行方式的监管。

二、建构科学的金融市场逆周期监管的目标体系

改革开放以来，中国在学习发达国家金融發展与改革成功经验、在由计划经济转向市场经济基础上，逐渐建立起了具有中国特色的金融监管模式。这个模式在我国经济发展中有很多成功的经验，但也存在着很多问题。在今天国家的转型发展中，如何建立一个适应现代化经济体系的金融监管模式是我国金融改革与发展的重要课题。

（一）建立科学的金融监管体系。金融是对资金的融通，在金融运行过程中，金融监管体系的设置非常重要，它是金融市场健康运行的重要载体。金融监管的重要职责就是逆周期监管，它涉及金融市场运行中的逆周期监测分析与预警、逆周期监管中政策工具的使用和逆周期监管中制度设计与政策安排等多种要素。在国际上，上个世纪70年代，国际清算银行（BIS）就认识到仅仅加强单个金融机构的微观审慎监管不足以维护整体金融稳定。美国在金融实践中把金融监管部门改为“金融稳定监督委员会，负责金融机构和金融市场活动的预警机制，保证金融系统监管的统一性和协调不同机构之间的监管标准，政府授权它界定非银行金融机构并且归于联邦储备局的监管。”[2]随着美国次贷危机和欧洲主权债务危机的爆发，近年来，欧美金融监管改革法案相继出台，开启了全球金融监管制度的新时代。我国金融监管长期以来都是由中国人民银行、国家银监会、证监会和保监会来进行，称为“一行三会”监管。这种监管有很多好的经验，也存在很多问题。比如，一是存在职责不清、监管重叠、监管漏洞、监管套利、监管成本高和监管效率不高的问题[3]；二是存在对金融控股公司的监管职责不清和监管不到位问题。我国的金融监管存在中央银行与其他金融监管部门职责与权力不对称的问题，中央银行负有防范和化解金融风险、维护金融稳定的职责，但银行、证券和保险业的监管权分别赋予了银监会、证监会和保监会。党的十九大之后，我国银监会和保监会合并，改为银保会。这样，我国的金融监管机构变成“一行两会”，这种改革适应了我国转型时间金融发展的客观要求，使金融业逐渐从分业监管变为部分混业监管，为金融体系的健康发展带来了活力。同时，我们必须看到，这种“一行两会”的监管体系只是一种宏观调控的监管设置。在具体的金融机构的运行中，还必须有地方、行业和金融监管机构内部的监管体系的设置。因此，建议：一是在推行“一行两会”监管中要健全分行、中心支行和支行的监管体系，实行中央统一领导、分级监管、部门落实、责任到人的监管体系；二是建立以金融监管职能部门为主、其他职能部门为辅的职责明确、部门联动的合力监管工作体系[4]，才能保证金融市场的健康运行。总之，金融监管体系的科学设置是逆周期监管重要的目标体系建设。

（二）设计科学的逆周期监管制度。金融市场的健康运行，科学的金融监管制度的设置非常重要。比如，在金融运行过程中，怎么界定金融机构与非金融系统又在从事金融业服务的金融机构；怎么授权并对这些金融机构带来的顺周期性风险进行监管；怎么对金融运行中的顺周期性风险进行预警和识别；怎么确定这些运行方式是金融业的系统性风险，并运用什么样的金融监管工具来调节；“一行两会”怎么通过金融监管制度和国家的宏观调控政策来防止金融体系运行中顺周期性风险的发生。这些都必须通过建立科学的逆周期监管制度来实现。当前，一是建立金融市场的监测分析与预警制度。即对金融业运行中存在的各种因素与风险进行“分析、检测和评估，发现金融系统风险来源，发出风险预警，为采取逆周期监管政策提供依据”[5]。包括建立国家宏观金融监测分析与预警系统、建立区域金融监测分析与预警系统和建立地区金融监测分析与预警系统；二是建立金融市场系统性风险的评估与处理制度。对各种风险进行监测分析与预警，最终要进行评估与处理。评估的办法就是对各种风险信息去粗取精、去伪存真、由此及彼和由表及里进行筛选、分析、对比、测量和甄别，根据风险的发展程度最后得出处理意见；三是建立金融机构内控监管制度。金融机构内控监管制度的设立也是逆周期监管的重要方式。它包括合理设置内控监管机构、与本系统业务发展相适应的内部审计部门或稽核部门、建立内控系统网络和相对集中的数据处理中心、内控监测制度、备案制度、内控制度、责任追究制度和金融任职资格与监管考核通报制度等；四是建立金融监管行业自律制度。金融市场的健康运行需要行业保护、行业协调与行业监管。很多国家和地区都有行业自律监管组织，如，银行协会、银行公会以及证券业协会、保险业协会等[6]。我国金融行业要在自发、自愿的基础上建立金融业同业公会，包括全国性和地区性的同业公会，来加强对行业的监管。

（三）运用科学的逆周期监管政策工具。逆周期金融监管，在设立了科学的监管机构和监管制度之后，还必须有科学监管的政策工具。在金融体系中，逆周期监管的政策工具多种多样。一是监管部门通过资本的运用作为政策工具来调节。在金融市场运行中，金融体系与实体经济的相互影响与振荡经常会出现相互影响，这种相互振荡与传染带来的金融系统性风险在所难免。金融监管部门为解决这一顺周期性，可以通过前瞻性拨备、杠杆率控制、贷款损失准备计提、最低资本充足率以及资本缓释等方式对金融市场进行监管与调节；二是监管部门还可以通过宏观审慎监管与微观审慎监管相结合的办法对金融市场进行监管。金融市场可以分为时间维度监管和空间维度监管。在时间维度方面，逆周期监管部门重点关注金融系统中随着时间推移带来的顺周期性风险；在空间维度方面，逆周期监管部门重点关注金融体系与金融运行相关的行业带来的顺周期性风险效应。监管部门会根据不同的时空维度探索不同的监管方法与监管手段，达到宏观与微观监管方式的结合；三是监管部门还可以通过行政手段作为其他监管工具对金融市场进行调节。在金融运行中，对于一些突发性风险、具有系统性的风险，必须采用特别的措施，包括行政措施，来改进交易对手风险计量，保护金融投资者的利益，进行调节与监管。比如，我国2016年初推行的证券熔断机制，当在证券市场推行中出现风险时，监管部门为控制风险果断采取暂停交易措施，来维护证券市场的平稳运行；四是监管部门采取其它科技手段作为监管工具对金融市场进行调节。在互联网经济时代，网络平台的运行带来了多元的金融信息引流和劳动供给方式。[7]金融监管部门要加强监管信息网络化建设，通过新兴科技平台动态观察、监测与分析金融市场的合规性和顺周期性风险效应。

（四）制定科学合理的跨国联合监管机制。经济的全球化推进着金融的全球化，同时，金融的全球化运行又带来系统性风险的扩张与传播，影响着各国的金融市场。因此，当前逆周期金融监管目标体系的设置，必须要研究和重视国际金融市场运行的政策走向与风险案例。一是加大我国金融市场开放力度。当今世界，经济全球化势头不可阻挡，没有哪个国家可以离开世界经济的发展闭门而行。几十年改革开放为中国经济的发展打下了基础，只有在全方位开放中才能学习到发达国家金融管理的先进经验和政策措施；二是积极开展广泛的金融监管国际合作。当下，中国已经是全球第二大经济体，我国金融体系已经是全球金融体系一体化发展中的重要组成部分。因此，我们应通过加强在金融监管方面的合作，通过与其他国家签订金融监管双边谅解备忘录，举办各种形式的监管联席会议，实现监管经验与金融信息资源的共享与协调[8]；三是建立金融监管的跨国机制。随着经济全球化和金融国际化的进行，特别是亚洲基础设施银行的设立和我国“一带一路”倡议的推进，我國的很多金融机构在海外纷纷设立分支机构，建立金融监管的跨国机制已经成为现实要求。我们必须立足中国的经济与现在的金融基础，通过协商与评判和世界上其他国家、其他金融监管组织建立金融监管跨国合作机制。在平等互利的基础上进行金融法规和金融监管方式的交流合作，通过制定共同的跨国监管规则与标准，实现金融监管目标的互信与监管理念的互补，最终实现对金融市场与金融体系的共同协调监管。

（五）完善科学的金融法律监管体系。在我国金融立法中，有些法规制度过于原则或笼统，缺乏可操作性。[9]金融市场的监管目标体系的设立，从根本上来讲，还必须建立和完善金融法律监管体系来保障。一是尽快完善传统法律法规。包括尽快完善《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》等传统的法律法规，界定金融参与主体的权利与义务；二是尽快完善互联网金融的监管立法。互联网金融的发展，给互联网金融立法提出了新要求。网购、支付宝、微信、PTP等新的金融模式不断出现，给金融监管提出了新的要求。我们要根据新兴科技的发展制定出《信息法》、《互联网金融法》等相关法律法规；三是尽快制订金融监管法律的实施细则。金融法制定后，更需要一套相关配套的实施细则，才能保证金融法律法规的有效推进；四是尽快建立独立的金融执法监管机制。金融市场存在大量的违法违规行为，必须建立起独立的金融执法机制，才能保证金融司法秩序的正常运行。

基金项目：国家社会科学基金项目“逆周期视野下我国的金融监管研究”（项目编号：15CJY084）。

参考文献：

[1][2][4]周华，刘灿辉，曾繁华.我国宏观审慎监管体系初探[J].经济问题探索，2012（04）：129-132.

[3][6][8]曹凤岐.我国金融监管体系的改革与完善[J].中国市场，2010（33）：31-36.

[5]朱晔.保险业逆周期研究和监管对策[J].上海保险，2013（04）：11-14.

[7]陈纯柱.网络主播监管中的问题与制度构建[J].探索，2017（6）：136-145.

[9]陈纯柱，王露.我国网络立法的发展、特点与政策建议[J].重庆邮电大学学报，2014（1）：31-37.

作 者：刘 娟，中共重庆市丰都县委党校教师

陈 放，浙江大学管理学院博士研究生

责任编辑：张 波