居民参与协商基层社会服务供给：动力、价值与路径

康镇

当前许多社区积极探索多元共治模式，倡导多元主体协同联动、共同参与社区治理，通过协商合作的方式提供社会服务和公共服务。社区居民作为社区治理的参与主体更是多元共治模式中不可缺少的关键要素。因此，必须认清社区居民参与协商基层社会服务供给的动力，考察社区居民参与协商的价值，进而从建构回应性基层协商决策机制、培育积极的公民资格、扶持培育社区社会组织等方面来保障居民参与协商基层社会服务供给的路径，创新基层社会服务供给的决策方式，优化社区内部社会服务的供给结构和供给质量。

一、引言

伴随我国经济体制转轨、社会结构转型，计划经济时期“单位制”所承接的社会管理服务功能被剥离，继而转移到社区层面。与此同时，我国新型城镇化进程持续推进，城镇人口流动愈加频繁，城镇化发展以及社会结构转型带来的社会治理难题亟待解决。社区作为基本社会单元自然承接起相应的社会管理服务责任，养老、医疗、就业、教育等一系列社会服务供给、社区管理任务直接考验着社区建设者们的治理智慧。为积极应对基层社会治理难题，各级政府和社区管理者不断创新社区治理体制，在探索实践过程中新型的社区多元共治模式成为基层社会治理主体探索求新的试验田。区别于传统社区管理体制，多元共治模式倡导多元主体的共同参与，强调各治理主体的平等协商地位。社区居民作为多元主体的一元，其对社区生活的满意程度不仅仅与社区治理的实际绩效密切相关，还得益于社区居民对社区的认同感和归属感，这就要求社区管理主体在提升社区治理能力的同时吸纳居民参与到社区建设中，以实现共建共享的社区治理目标。因此，引导居民参与社区共建，认清居民参与社区治理的动力和价值，合理规划居民参与协商治理的制度化路径，是当前优化多元共治模式的关键环节。

西方学界对公民参与协商地方社会服务供给问题集中于从公民参与地方治理的角度展开研究，研究公民参与地方治理的内容则以公民参与公共事务治理为重点。公民参与公共事务治理，需要政治制度为公民参与提供现实可行的参与路径，公民参与离不开政府组织的规划与引导，吉登斯在描述地方参与式治理时主张“政府组织可以通过一系列民主實验，重建更加直接的政府与公民、公民与政府之间的联系与接触”[1]，没有现实的制度安排，就没有公民参与的制度动力。公民参与介入公共事务管理对于建立政府与公民的联系、改善地方治理绩效、培养公民美德、增进公共利益具有重要价值。学者巴巴拉·卡罗尔曾概括了公民参与的积极意义：“第一，公民参与能够提高政治系统的代表性和回应能力；第二，公民参与能够增进政府与公民之间的相互了解和信任，减少二者间的疏离感；第三，公民参与可以增进政治团结和社区整合，通过合作网络实现地方公共事务的共同治理；第四，公民参与可以促进政府政策制定和执行的合法化，并使公民更加服从公共政策；第五，公民参与能够发展公民个人的公共参与思想和增强行动力量，体验公共生活的价值”[2]。正是基于公民参与公共事务治理的必要性和价值，西方学者在社区治理层面积极倡导公民直接参与社区公共政策的制定与执行过程。博克斯基于复归民主的传统价值（地方控制、小而富有回应性的政府、作为顾问而不是控制者的公共服务职业者），设计了新型公民治理模型，公民治理重新界定了公民、代议者、公共服务职业者三方的角色定位和角色关系，强调公民不仅是公共服务的消费者，更是社区的所有者，公民承担着社区治理的公共责任，代议者和公共服务职业者的角色由控制转变为协助、辅助公民参与社区治理；博克斯通过分析传统官僚管理体制是压抑公民参与意识觉醒、阻碍公民治理的障碍，认为培养积极的公民资格关键在于公民拥有获取信息的途径和公开对话机制，以及公共服务职业者的责任转变[3]。为实施公民治理模型，博克斯进一步勾画出社区治理的指导原则、治理结构和政策执行的方法步骤，其理论模型的建构为我们分析公民参与协商治理的动力和路径提供了重要的借鉴意义。

国内学界对社区概念的认知在一定程度上不同于西方，且我国曾长期实行类行政化社区管理体制，国内学界对居民参与社区协商治理的研究内容、研究路径自然也不同于西方。我国城市社区具有明确的地域界限，作为社会治理结构的组成单位，城市社区承接了社会结构转型所带来的现代社会职能，随着社区力量和资源的增加，学界普遍基于治理与善治理论研究社区治理体制的创新问题。治理与善治运用于社区层面，强调利益相关者共同参与、合作治理社区公共事务，居民作为社区发展的最直接利益相关者，是社区治理的主体之一。“居民参与是社区治理内在的、不可分割的重要特征，参与式社区治理是城市社区善治的必然取向”[4]，我国正在通过社区去行政化建设创建公民广泛参与的社区生活共同体，张大维、陈伟东在社区调研的基础上总结出社区居民参与的现实特征，认为居民参与社区治理存在动力不足的症结。学界在以微观个体视角探析居民参与积极性的同时，马西恒则从宏观制度背景分析居民参与的意愿和程度，立足于“社区治理模式选择与社区居民参与的交互作用”这一视角反思居民参与社区治理的意愿，他认为“政府的推动意愿明显高于来自居民本身的内在需求”[5]，力主从居民参与的制度安排来考察居民参与的意愿，社区治理结构的完善、治理主体间的权力配置和互动方式、治理效益能否公平分配、社区组织体系的培育等因素都直接关系到居民参与的积极性。由此我们发现，居民参与的动力不仅源于居民自身的心理动机，而且受到制度安排和政府推动的影响。

二、多元共治模式下居民参与协商基层社会服务供给的动力

如何激发居民参与公共事务治理的热情，一直是学界探讨的热点话题，早在古希腊时代，亚里士多德曾论及：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物”[6]，公共事物之所以受到绝大多数人的忽视，是因为人们总是认为总有人去代替管理那些公共的事物，与自身利益并不相关的公事则无需自己的亲身参与，亚里士多德警告我们，人们的冷漠是个人的自利秉性和惰性使然。那么，究竟如何克服公民的惰性和自利性，引导公民积极参与公共事务呢？

政府和社区自治组织已渐渐意识到社区社会服务和公共服务的提供并不能单纯依靠自身力量就能有效解决，社区事务的复杂性和利益的多元性需要多元主体的共同参与。在此认知基础上，各地纷纷推行多元共治的治理模式，多元共治平台的搭建为引导居民参与社区治理提供了现实的制度动力；多元共治模式倡导多样化的社会组织参与社区共建，社区社会组织成为社区治理主体的重要组成部分，各种社会组织的存在为居民参与社区协商治理提供了组织化参与渠道；居民作为社区治理的主体，是社区公共资源的所有者，是社区社会服务的直接享有者，保证社区发展成果惠及自身，就需要居民积极参与到社区协商治理当中，居民自身的利益诉求驱使居民关注社区社会服务的供给状况和社区各项服务工作的开展情况，居民利益、兴趣爱好、公共精神构成了居民参与的内在动力。

（一）居民参与的制度动力

社区多元共治模式作为新型社区治理体制，替代了传统的类行政化社区管理体制，打破了行政权威单一控制的政治权力结构，催动自上而下的单一向度权力运作方式转向上下互动的双向协作方式，权力的分散配置开拓了居民参与协商治理的空间，为居民参与扫除了权威垄断的結构障碍。

多元共治模式下的共治平台，为居民参与协商社会服务供给提供了制度化的参与渠道，多元共治各项保障机制的建立，在保障共治平台有效运行的同时，为居民参与提供了基本的权利保障，只有居民能够切实参与到社区协商治理中，居民参与的热情才能被激发。知情机制弥补了信息不对称的不足，通过保障居民的知情权，居民可以了解社区现有社会服务供给的具体信息以及各项决策信息，使得居民能够切身感受到参与的动力。议事、协商机制的建立，确保居民可以直接参与讨论社区未来一段时期内的社会服务供给问题，通过多元主体之间协商讨论，化解各自的利益冲突，在寻求利益共识的过程中，能够引导居民发现自身与社区的利益关联，激发居民参与社区治理的积极性。评议、监督机制保证了居民能够直接参与监督社区治理绩效、评估社区社会服务供给效益，提升了社区居民的主人翁意识和参与能力，为居民持续参与社区协商治理提供了制度动力。

不可否认的是，我国是一个居民自治传统比较匮乏的国家，长期的统治型治理思维阻碍着居民参与社区治理的有序推进，行政化的制度惯性为社区多元共治模式的顺利运行构成了制度上的阻力。但是随着政府不断放权，双向互动的权力运行结构将为居民参与提供源源不断的制度动力。

（二）居民参与的组织化动力

“在任何地方和任何有效的实践中，个人只有在组织化群体中并通过组织化活动才能满足其兴趣和需求，并展开其任何有效的行动”[7]，居民参与协商社会服务供给，必须依托社区自治组织和社会组织，通过组织化活动表达自身利益诉求，以最大限度地发挥组织的整合功能。居民参与的组织化程度越低，居民利益就越容易分散化，个人诉求往往就会受到忽略，进而降低居民参与的积极性和参与效能，理性参与的集体行动要好于单打独斗式的独自参与。

社区多元共治模式将逐步引导社区居民委员会回归其自治本位，社区居委会作为居民自治的组织载体，是居民利益的代理人，是联系政府与社区居民的桥梁和纽带。通过居民选举产生的社区居委会代表居民进行自我管理、自我教育、自我服务，是居民能够参与社区治理、表达利益诉求的组织化参与渠道，社区居委会的自治权力地位使其具备与政府进行直接沟通的机会和渠道，利用自身优势向政府反映本社区居民的社会服务需求成为居委会义不容辞的责任。在当前社区资源高度集中分配的制度背景下，如何满足居民的利益诉求在很大程度上取决于社区居委会的协调能力，这就要求社区居委会必须立足于本社区发展的需要积极寻求与社区居民的协商合作，通过引导居民参与讨论、与其共同协商，来整合居民利益诉求，进而实现社区内部社会服务的有效供给和资源分配。

社区社会组织为居民参与社区日常生活、满足业余兴趣爱好提供了基本的活动场所和条件，居民通过参与社会组织的各项活动，彼此之间建立起相互熟悉的关系网络，组织化的日常交往在居民之间建立起基本的信任关系。丰富的集体生活更容易激发居民的参与热情，逐渐培养起居民的社区共同体观念，提升了居民参与社区协商治理的责任和意识。

（三）居民参与的内动力

只有制度和组织的单方面推动，但居民自身却没有参与的动力，居民参与就会失去最初的驱动力。博克斯基于公民资格将公民角色划分为三种：“搭便车者、看门人和积极参与者。搭便车者对社区事务知之甚少，也不打算参与社区管理事务，而是让别人作为他或她的代理人。看门人关注社区事情和政治，但只有当一些事情直接影响到他或者她的生活时，他们才会亲自参与管理。积极参与者则致力于主动参与公共生活，他们参加社区理事会或委员会，出席社区会议，在社区政策制定和执行中扮演重要角色”[8]。从博克斯的“公民资格角色”可以看出，社区居民之间具有不同的参与动力，不同的人参与社区生活的程度和意愿各不相同。

居民利益需要是居民参与协商的初始动力。当居民认为只有通过参与才能满足自身的利益诉求时，居民往往会采取直接参与或间接参与的手段表达自身的利益偏好，影响社区公共政策的制定和实施。“决策事务与相关利益群体的利益关系越密切，地理空间越接近，相关者的参与期望和参与热情就越激烈”[9]，社区居民考虑到相关社会服务直接关涉自身的福利分配状况，会亲自参与到社区事务治理中。

居民兴趣爱好是居民参与协商的又一诱因。基于一定的兴趣爱好，社区居民通过参与社区生活能够为其带来其它生活方式所无法满足的成就感，居民在参与的过程中得到兴趣爱好上的满足，是其他生活领域所无法提供的。多样化的社区事务激发了社区居民不同的参与兴趣，居民之间通过寻求共同的兴趣爱好，相互联结，为实现组织化参与奠定了情感基础。

公共责任意识是居民自觉参与协商的根本动力。居民自觉参与是积极参与者的行为表现，积极参与者之所以关注社区事务，并不总是基于自身的利益偏好，从根本上讲自觉行动主要得益于居民的责任意识和共同体意识。负有公共责任意识的居民认为社区是一个需要共同维护的公共空间，社区发展关系到社区中的每一个人，个人无法独立于社区而单独存在，个人有义务为社区的发展出谋划策，只有共同参与社区治理，社区才能为居民提供优质的社会服务。

三、居民参与协商基层社会服务供给的价值

社区治理需要国家与社会的协同合作，没有社会的参与支持，国家难以提供优质化的社会服务；没有国家的引导和规制，无政府状态下的个体参与则会引发社会秩序混乱、社会资源分配不公平等一系列社会问题。国家与社会的有机合作，方是社区治理之道，社区多元共治模式的构建就体现了强国家、强社会的合作治理思路，作为强社会一方的社区居民通过参与社区协商治理，在媾和国家与社会的联结方面具有无可比拟的优越性。

（一）居民参与搭建政府与社区居民间的协商互动渠道

居民参与社区政策的制定过程，获取政策的相关信息，可以了解政府制定政策的目的和意图，有利于政府在社区层面顺利推行公共政策。在政策制定过程中居民向政府反映自身的利益诉求，使得政府明确社区居民的迫切需要，自下而上的信息传递机制由此形成。社区多元共治模式将街道办事处居于指导地位，街道办事处对社区居民不再是以往单纯的行政控制，街道办事处与社区居民间形成上下的协商互动关系，在规划社区发展、提供社会服务过程中，街道办事处向社区居民征求意见建议，力求共同讨论社区公共问题，共商解决方案，这就要求居民积极参与到社区建设中，居民有序参与成为政府与社区居民协商共治的必然选择。

（二）居民参与深化社区自治组织与社区居民间的利益联系网络

社区自治组织去行政化早已是构建社区治理体制框架的優先解决方案，社区居委会的行政化使得居委会异化为街道办事处的派出组织，其准行政组织特性阻碍了社区自治组织与社区居民间的利益关联。社区多元共治下的居民参与，推动了社区居委会重回自治本位。居民通过参与社区公共生活，掌握社区治理的主动权，扩大了居民决定社区重大事务的影响力，转变了以往社区居委会单独把控社区管理权力的局面，使得社区居委会重新寻求与社区居民的合作，法定的代理关系得到重新理顺。社区居委会迫于社区居民的评议监督压力，在社区治理过程中会尽可能满足社区公共利益，由此，社区自治组织与社区居民间的利益联系得到深化。

（三）居民参与催生社区内部互惠信任规范

“在一个共同体中，（横向互动）网络越密，其公民就越有可能进行为了共同利益的合作……公民参与网络培育了强大的互惠规范，这些规范因关系网络而得到了增强，而关系网络则取决于好名声的确立，其中包括信守诺言、遵守当地的行为规范”[10]。社区居民参与社区治理的组织网络，在居民之间建构起日常交往的纽带，维持了交往关系的持续存在，持续交往催生了“普遍的互惠”，普遍互惠在居民间建立起基本的信任，失信行为就会受到遏制。居民互惠信任规范的存在，有利于社区居民就公共问题达成一致，形成共同的行为规范，当一方违背契约规范时，就会受到各方的抵制。因此，居民参与的不断推进，有助于社区建立起普遍的互惠规范，为居民持续合作、共同治理社区事务、共享社会服务构建了基本的社会行为规范。

四、多元共治模式下居民参与协商社会服务供给的路径依托

社区多元共治模式为居民参与协商治理提供了制度化动力，居民可以依托各类社区组织就社区公共问题、社会服务供给决策参与协商讨论，然而受外在力量驱动的居民参与具有明显的被动性，被动式的居民参与难以保持参与协商的持续性。因此，通过进一步优化居民参与协商的路径，将居民参与的内动力落实到参与的行动上，是完善社区多元共治模式的必然选择。

（一）建构回应性基层协商决策机制

政府是分配社区资源、提供社会服务的主体之一，社区居民则是政府政策输出和社会服务的直接受益者，那么居民就有权选择他们需要什么样的社会服务，需要多少社会服务，以及需要以怎样的方式提供社会服务，而不是由政府直接决定社会服务的供给类型、供给数量和供给方式。建构回应性基层协商决策机制，是政府作为社会服务提供者在听取居民充分表达多样性需求后，通过召集利益相关者审慎研究、决定如何供给社会服务的决策方式，力求在满足居民需求的同时实现资源的优化配置。

居民参与的动力不足，在很大程度上归结于居民的利益诉求往往得不到政府的积极回应，居民的意见建议得不到重视，就会给居民带来参与的挫败感，削减居民参与的热情。因此，基层政府借助协商议事平台采取切实有效的措施积极回应居民的参与预期，面对居民的质询能够及时作出解答，采纳居民合理意见，使居民切身体会到参与的价值和意义，这是建构富有回应性的基层协商决策机制的要义所在。

（二）培养积极的公民资格

积极的公民资格，是居民积极参与社区公共事务的角色体现，积极参与者往往是基于公共美德和公共责任致力于社区发展，通过社区共建分享社区发展的红利。培养积极的公民资格，取决于居民自我养成理性意识和责任意识，这就需要依托丰富多彩的社区公共生活。居民借助社区协商制度空间和组织平台共同参与社区公共事务，在协商讨论的过程中化解冲突、寻求共识，追求一致的过程就是培养理性思考、理性判断能力的过程。居民参与社区各类文体活动、邻里互动活动等集体生活，在交往中养成互助合作意识，逐步建立起互惠信任的契约规范，是培育社区社会资本、实现社区利益均衡的有效途径。

（三）扶持培育社区社会组织

社区多元共治的最终价值取向是实现社区“善治”，“善治”离不开公民社会的支持，“公民社会是公民进行政治参与的重要依托，公民社会通过各种民间团体，将分散的公民组织起来，实现公民有效而又有序的政治参与”[4]31。社区社会组织作为公民社会的重要组成部分，是实现社区居民与政府互动合作的重要纽带，因此社区社会组织是社区多元共治模式有效运行的组织保障，是整合居民利益、聚合居民力量的组织工具。

当前社区组织存在经费不足、人员配备不足、组织地位不明确等问题，导致社区社会组织后续发展的动力不足，这就需要政府为其配备基本的资源支持，并通过建立社区社会组织孵化中心，扶持社区组织的健康发展。政府在扶持社区社会组织的过程中应避免将其“内部化”，将社区社会组织变为自己的派出性机构，而是应培育社区社会组织的独立地位，保持其原有的民间性特征，使得普通居民能够自由进入社区组织。面对居民自己建立的社区自组织，政府在辨别组织合法性的基础上引导社区自组织积极参与社区公共生活，为居民参与协商社会服务供给决策建构起组织化参与平台。

参考文献：

[1]【英】安东尼·吉登斯.第三条道路：社会民主主义的复兴[M].郑戈译，北京：北京大学出版社，2000：11.

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[5]马西恒.社区治理框架中的居民参与问题——一项反思性的考察[J].上海行政学院学报，2004（02）.

[6]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭译，北京：商务印书馆，2013：48.

[7]【德】卡尔·马克思.马克思恩格斯全集（46卷）[M].中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局，北京：人民出版社，1979：220.

[10]【美】罗伯特.D·帕特南.使民主运转起来[M].王列，赖海榕译，南昌：江西人民出版社，2001：204.

作 者：南京大学政府管理学院博士研究生

责任编辑：马 健