新时代违法信访治理的制度依据、实践现状与机制构建

邹东升 陈思诗

十九大之后，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，各种社会问题交织叠加产生放大效应，难以预见的风险增多，致使信访制度面临许多新情况、新问题，违法信访形势尤为严峻。不少信访人“信访不信法”“信利不信理”“信上不信下”等不健康心态长期存在[1]，重复上访、越级上访、群体上访、缠访闹访等违法信访行为也时有发生，直接违反《治安管理处罚法》《刑法》《信访条例》等法律法规，严重扰乱信访秩序、工作秩序和社会秩序，损害政府公信力和法律权威，极易产生“劣币驱逐良币”的不良示范效应，亟需将信访工作纳入法治化轨道，探索运用法治思维和法治方式治理违法信访的有效路径。本文在界定违法信访概念及全面梳理违法信访治理制度依据的基础上，分析当前违法信访治理的四大困境，借鉴处理违法信访的有益经验，并尝试构建源头预防、多元化解、严格惩戒三大机制治理违法信访，以期引导访民依法逐级理性信访，提升信访部门依法及时就地解决信访问题的能力和水平，实现信访治理的社会化、法治化、智能化、专业化。

一、违法信访的概念厘定

违法信访这一概念源于非正常信访，虽在法律层面上没有明文定义，但却常见于新闻报道及地方规范性文件中。当前理论界对“非正常信访”涵义理解的观点可归纳为：公民、法人或其他组织在信访过程中违反信访条例等国家法律、政策规定，不通过正常信访渠道和信访程序到国家规定的场所反映问题或以违法犯罪行为作为信访手段的信访行为。[2]非正常信访的表现形式多样，按照其是否属于违法信访行为可将常见的几种形式归为两类，一是违法非正常信访，二是合法非正常信访。本文所称的违法信访仅指非正常信访中的违法非正常信访现象，即公民、法人或其他组织违反《信访条例》等国家有关法律规范，不按法定程序、不到指定场所或不以法定方式到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的手段进行信访的行为或活动，主要表现为重复访、越级访、群体信访（超过5人）、缠访闹访等形式。

二、违法信访治理的制度依据

良好的制度设计有利于克服和避免人性弱点带来的负面效应。[3]通过全面梳理与违法信访相关的法律法规及十八大以来中央在信访法治化方面出台的一些政策，考察地方针对违法信访制定的规范性文件，从文本分析中总结信访制度发展和完善的趋势、特点，发现违法信访治理在制度层面的不足，为进一步完善违法信访治理的制度体系提供方向和思路。

（一）国家法律与政策

现阶段，中央对待违法信访的总体要求是“三到位一处理”：对信访群众诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理。一方面，包括《信访条例》在内的国家法律法规，如2018年《宪法修正案》第41条，《监察法》第11条，2016年《网络安全法》第12条、55条，2015年《刑法修正案（九）》第274条、290条、293条，2013年《治安管理处罚法》第23条、24条，2007年《突发事件应对法》第66条、67条，2005年《信访条例》第47条、48条，1989年《集会游行示威法》第30条、32条等有关规定均为处理违法信访提供了法律依据。另一方面，党的十八大以来，中央对信访制度改革和信访法治化建设作出了一系列决策部署（见表1）。

表1 违法信访治理相关国家政策（2013-2017）

[制定部门与文件名称 政策要点 国家信访局落实《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》分工方案（2017-09-27） 建立普法责任制；明确普法内容；切实做好系统内普法；充分利用法律法规规章起草制定过程向社会开展普法；及时主动向社会开展普法。 中央政法委《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》（2015-06-07） 由律师协会选派律师向信访群众提供咨询服务；政法机关委托律师事务所对涉法涉诉信访事项进行评析；直接面向群众开展涉法涉诉信访案件化解和代理工作等。 最高人民法院《關于依法维护人民法院申诉信访秩序的意见》（2014-12-15） ①申诉信访人员有轻微缠访、闹访行为的，要进行劝阻、批评、教育；②对扰乱申诉信访秩序的，采取训诫、制止、控制、强行带离等措施；③侮辱、诽谤、诬陷司法工作人员的，法院可罚款、拘留；④聚众哄闹、寻衅滋事、自杀自伤造成恶劣社会影响以及煽动、串联、胁迫、教唆他人以极端方式缠访闹访的，要依法追究刑事责任。 中央政法委《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》（2014-09） 明确依法终结范围、依据、标准；依法终结责任主体是中央政法单位和省级政法单位；涉及诉讼监督事项可由原办案单位按程序终结。 中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》（2014-09） 实行诉访分离，做好诉与访的审查分流工作；畅通和拓宽涉法涉诉信访渠道；将诉类事项导入相应法律程序办理。 国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》（2014-04-24） ①各级政府信访工作机构和其他行政机关要按照《信访条例》的原则和有关规定，分级受理职责内的信访事项，并按规定程序和期限办理。②对跨越本级和上一级机关提出的信访事项，上级机关不予受理，并引导其向有权处理机关提出，同时将相关情况及时通报下级有关机关。 中办、国办《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（2014-03-19） ①将涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，保护合法信访，制止违法闹访。②实行诉访分离制度；建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制；建立涉法涉诉信访依法终结制度；健全国家司法救助制度。 中办、国办《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》（2014-02-24） ①坚决纠正限制和干涉群众正常信访活动的错误做法，注重运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷，防止以闹求解决、以访谋私利、无理缠访闹访等现象发生。②加快推进信访法治化建设，健全依法及时就地解决群众合理诉求机制，引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不受理越级上访。 公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（2013-07-19） 明确规定对于信访活动中扰乱信访工作秩序、危害公共安全、侵犯人身权利和财产权利、妨害社会管理秩序等违法犯罪行为以及利用计算机信息网络实施违法犯罪行为的处理意见。 ]

（二）地方规范性文件

自十八届四中全会首次提出“把信访纳入法治化轨道”以来，全国信访工作呈现出总量减少、结构向好、秩序平稳的态势。然而，实践中许多信访痼疾仍未得到根本解决，违法信访形势仍较严峻。基于中央政策与信访工作实践的双重需求，各地方政府不断探索依法治访的创新举措，并出台了一系列规范性文件，依法惩处信访活动中的违法行为。例如2018年湖北大冶市公检法、2017年内蒙古通辽市综治办与公检法、河南南阳市公检法与信访局均联合发布《关于依法处置信访活动中违法犯罪行为的通告》，2015年陕西汉中市公安局与信访局联合发布《关于规范信访秩序有序表达诉求的通告》，四川省信访局出台《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，2014年甘肃省定西市颁布《关于依法处理非正常上访问题的指导意见》，吉林市先后出台《预防信访案件责任追究规定》《依法打击以犯罪方式上访责任追究规定》等。可见，地方政府及其部门在信访工作实践中愈来愈重视法治思维与法治方式的运用，主要表现在规范性文件的制定主体由单一主体转变为多部门联合，文件内容重点围绕对违法信访行为的依法处置、律师参与涉法涉诉信访矛盾化解、引导信访人依法逐级信访等，反映了违法信访治理的部门协同、社会参与和法治化趋势。

总体而言，十八大以来中央和地方国家机关密集出台的一系列涉及信访问题的规范性文件，对提高信访法治化水平起到了积极的推动作用，但仍有不足之处。一方面，信访立法的位阶较低。2005年修订的《信访条例》是由国务院颁布施行的行政法规，在我国的法律位阶中地位较低，缺乏全国范围内统一协调的立法，导致实践中行政裁量权较大且信访秩序混乱。另一方面，诉访分离与信访终结制度落实不到位。基于民众法律信仰的缺失、诉讼成本偏高等因素，实践中诉访分离与信访终结制度没有得到有效落实，产生了“信访终而不结”“信访就地打转”的怪象。

三、违法信访治理的实践现状

近年来，因征地拆迁、产业调整、失业下岗、贫富差距等问题引发的重复访、越级访、群体访、缠访闹访等违法信访行为不断产生，给地方信访治理带来巨大经济成本和政治压力。部分地方政府通过制定规范性文件、创新违法信访治理举措，积累了不少经验，但仍面临一些困境。

（一）当前治理困境

当前违法信访治理困境主要表现在以下几方面：一是“闹中取胜”思想泛滥。近年来，政府公信力日渐下降，公民权利意识不断增强，部分群众的利己观念有所抬头，以致“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误思想在少数政府消极不作为态度之下肆意蔓延，助长了缠访闹访等违法信访行为。二是“信访就地打转”困境。基于当前群众法律意识不强、司法权威性不够、诉讼成本偏高的现状，不少民众“信访不信法”，导致本应由法律程序解决的纠纷却拥堵到信访领域，耗费了大量警力、物力和法治资源。三是“先违法后治理”困境。部分地方政府不重视信访源头预防和化解，而是采取一些临时性、非制度化的手段“截访”“压访”，这种“头痛医头、脚痛医脚”的治理方式并不能从根本上有效解决信访问题，反而会带来新的不稳定风险。四是“政府与访民合谋”困境。在信访实践中，尤其是当地方政府面临上级检查、年度考核、“两会”召开或领导换届时，不乏一些信访户利用政府全力维稳的心理，到省里或进京上访以此“要挟”地方政府谋利，而地方政府为息事宁人，合谋行为便应运而生，但这种妥协退让的“花钱买平安”举措，不仅没有买来真正的稳定，反而催生了越来越多的谋利型上访专业户。[4]

（二）地方实践经验

1.河南虞城县“三化三力”模式

虞城县以创建全省“四无”信访工作先进县为目标，“三化”并举抓源头，“三力”同驱促和谐，探索从源头预防信访问题发生的有效举措。一是社情通达化，提升防控力。该县坚持以信息主导信访维稳工作，构建综治、维稳、信访“三位一體”的信息网络体系，实行维稳信访领导小组成员单位每月信息会商、研判制度，牢牢掌控信访稳定工作的主动权。二是村务契约化，增强自控力。在全县推行村级事务契约化管理新模式，规范契约形式、运作程序、监督模式，把涉及群众利益、容易引发纠纷的诸多事项，以合同、协议等形式固定成文，明确村组织和村民双方的权利义务。三是民生常态化，聚合向心力。民生是稳定之源，该县以人民为中心，强化“三生”（生产、生活、生育）服务，具体推行决策评估制度，集中解决一批群众关心的热点问题，慰问独生子女家庭，帮扶计划生育困难户，着力改善民生。

2.浙江海宁市“信访评议团”制度

海宁在全国首创信访评议团制度，该制度设计的精髓在于运用公共理性来审视信访人的诉求，使其回归理性，是解决重复访、越级访、非正常访等信访难题的重要举措。首先，在组织选聘上，引入人大代表、政协委员、群众代表、律师、社工、人民调解员、专家学者等社会各界人士成立“百人信访评议团”，评议员实行兼职制，聘期为1年，届满对其进行考核。其次，在程序运作上，评议会不仅对普通老百姓公开，更将评议当事人由单个个体延伸至特殊群体，将评议场所由会议室延伸至基层、实地，在综合考量事实、证据、程序、法律规范适用等要素基础上，以三分之二多数无记名投票通过，形成评议结果并当场公布。最后，在评议结果公布后，考虑到信访人可能不接受评议结果的情况，信访机构会组织调解工作，安抚信访人情绪，帮助其接受评议结果。

3.重庆市南川区依法治访经验

重庆市南川区委办公室、区政府办公室按照全面推进依法治区的总体部署，为进一步规范信访秩序，提高信访工作法治化水平，于2015年11月出台了《关于南川区信访问题纳入法治化轨道工作意见（试行）》，依法维护信访秩序。2017年12月，南川区针对汪某因不合理诉讼请求被驳回而多次进京违法上访、吴某因犯错被学校开除公职而不断进京违法上访给政府施压、汤某因装修款纠纷多次到区政府大门口举牌闹访等几起违法信访典型案例[5]，依法对四位违法信访人作出行政拘留10日的处罚，初步建立起按法治框架解决矛盾纠纷的信访工作新机制，形成了办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

四、违法信访治理的机制构建

通过前文对违法信访治理的制度依据、实践困境和经验的梳理分析，根据社会矛盾演化规律，从源头预防、过程化解、依法处置三方面提出治理违法信访的机制设想，以期引导访民依法逐级理性信访，提升信访部门依法及时就地解决信访问题的能力和水平，实现信访治理的社会化、法治化、智能化、专业化。

（一）源头预防机制

抓好源头治理是做好信访工作的关键。一是要高度重视初信初访，提高一次性息访率。[6]事实证明，每一件违法信访事项都有一个发展过程，信访事项刚发生时，最容易解决且处理成本最低，因此，只有及时解决群众合理诉求，才能最大限度地把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。二是运用大数据平台，筛查评估重点矛盾领域、重点人群、重点时间节点、重点场所可能引发的违法信访行为，主动公开涉及群众切身利益的低保、保障性住房、救灾救济等工作信息，避免一些一般性社会问题转变为信访突出问题。[7]三是要加大信访法律政策宣传力度，按照“谁执法、谁普法”的要求，强化执法机关普法责任，深入基层开展“以案说法”“现身说法”，让群众在潜移默化中受到法律的浸润和感染，进而推动全民学法、懂法、信法、守法、用法、护法。

（二）多元化解机制

面对信访治理高成本、低效率的现状，社会力量能够以其自治性、志愿性、独立性等优势，在信访矛盾处理中发挥着政府与市场不可替代的作用。[8]一是引入心理咨询师开展社会性的心理咨询服务，帮助违法信访人掌握积极心态的调适方法，促使其以柔性方式释放怒气和怨恨，重塑自尊自信、理性平和、积极向上的良好心态。二是引入草根群众参与信访矛盾化解，以信访公开评议制度为典型，通过搭建平等对话、多方参与平台，让群众有“讨说法”的机会，让部门有解释疏导的平台，根据双方现场辩论，达到化解问题、息诉罢访目的，减少重复上访、缠访闹访现象发生。三是建立信访专家智库，包括优秀律师、知名教授、退休政法干部等，基于专家学者在信访矛盾化解中的专业优势及第三方中立身份，更有助于增强处理结果的合理性与公正性，也更容易被信访人接受。

（三）严格惩戒机制

今年全国信访局长会议强调“要善于运用法治思维和法治方式做好信访工作，坚持在法治的轨道上、法律的框架内行使职权、化解矛盾，真正把信访纳入法治化轨道。”一是要科学立法，加快全国范围内统一协调的《信访法》立法进程，在法律层面明确违法信访的概念内涵、表现形式及处置程序等内容。二是要严格执法，按照“坚决处理极少数，警示教育大多数”原则，根据《治安管理处罚法》《刑法》《信访条例》等法律规范，依法有效打击违法信访行为，规范信访秩序。三是公正司法，司法机关对“案件事实清楚、证据确实充分”的违法信访案件，依据《刑法》条文认定信访人有罪的，应依法作出有罪判决，维护法律尊严。

基金项目：2018年度国家信访局信访理论研究项目“全面依法治国背景下违法信访行为治理研究”（2018AG0405）；中共北京市委北京市人民政府信访办公室委托课题“共建共治共享社會治理格局下信访工作机制创新研究”（2018-05）；西南政法大学2016年度研究生科研创新项目“草根组织参与信访矛盾化解机制研究”（2016XZXS-082）。

参考文献：

[1]金国华，连淑芳.信访心理学[M].上海：上海大学出版社，2014.

[2]袁周斌.论非正常上访问题的困境与解决路径[J].人民论坛，2013（11）：132-133.

[3]田国强，陈旭东.制度的本质、变迁与选择——赫维茨制度经济思想诠释及其现实意义[J].学术月刊，2018（1）：63-77.

[4]陈朋.异化的代理信访：共谋逻辑下的信访困境[J].学海，2017（4）：148-155.

[5]聂灵灵.违法信访依法受到相应处罚我区4名违法信访人被行政拘留[EB/OL].南川日报数字报，2017-12-13.http：//ncrb.cqncnews.com/html/2017-12/13/content_2_8.htm.

[6]彭建军，赵涉云.关于如何从源头预防和减少信访矛盾的思考[J].信访与社会矛盾问题研究，2018（2）：85-90.

[7]张海波.大数据与信访治理[J].南京社会科学，2017（10）：61-67.

[8]陈世瑞，石君磊.社会力量参与信访矛盾调处的实践与启示[J].上海市经济管理干部学院学报，2015（2）：46-47.

作 者：邹东升，西南政法大学中国信访与法治中国研究中心主任、教授、博导

陈思诗，西南政法大学政治与公共管理学院行政管理学硕士研究生

责任编辑：马 健