40年来我国高等职业教育发展回顾与展望

平和光?程宇?李孝更

摘 要 改革开放40年来，我国高等职业教育经历了全面恢复、初步创立、规范发展、规模发展、内涵发展五个发展阶段。在40年的发展历程中，我国高等职业教育始终坚持党的领导、坚持政府推动、坚持育人为本、坚持服务大局、坚持就业导向、坚持深化改革、坚持示范引领、坚持对外开放，从无到有、由弱变强，取得了举世瞩目的成就。站在新的历史起点上，回顾我国高等职业教育发展历程，发现高等职业教育发展仍然存在经费投入短缺、办学活力不足等问题，需从建立完善多渠道筹资机制，提高经费保障水平等方面加快发展。

关键词 改革开放40年；高等职业教育；历程；成就；经验；问题；展望

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）15-0006-12

2018年是我国改革开放40周年，40年来中国社会发生了巨大变化，经济社会发展取得巨大成就，这些成就遍布社会各领域、各方面，教育也不例外。作为教育事业的重要组成部分，40年来我国高等职业教育在改革开放的过程中从无到有、由弱变强，取得了举世瞩目的成就，为支撑经济社会的发展提供了坚实的人才保障和智力支撑，积累了中国高等职业教育发展的经验。步入新时代，站在新的历史起点上，回顾和展望我国高等职业教育发展，意义不言而喻。

一、我国高等职业教育发展历程

（一）1978-1979年：高等职业教育的全面恢复

1978年，党的十一届三中全会召开，标志着我国党和政府的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，社会主义现代化建设对技术技能人才的需求促使我国高等职业教育的全面恢复和发展。1977年10月，高等学校招生工作全面恢复。1978年3月，教育部、国家计委发文通知，决定增加高等学校的招生名额。同年3月，国务院批转教育部《关于办好“七二一”大学的几点意见》，明确规定“七二一”大学的任务是为本单位、本系统培养相当于大专水平的技术人才。以专科学校为例，仅1978年，我国恢复和新建的专科学校达到98所，招生12.37万人，在校生37.96万人，占本专科总数的 45.3%。1979年，在校专科生达到34.84万人，占本专科生总数的34.2%[1]。改革开放之初，我国高等职业教育的发展与文化大革命时期相比有了非常大的进步，一大批高等职业教育学校获得恢复和重建，有力支撑了改革开放的启幕。

（二）1980-1984年：高职院校的正式诞生

随着改革开放的进一步推进，经济社会发展快速的地区对技术技能人才的需求愈发强烈。在此背景下，1980年，原國家教委批准建立了13所职业大学，例如金陵职业大学、合肥联合大学、无锡职业大学、江汉大学等，标志着我国高等职业院校的正式诞生。1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议明确提出，要试办一批花钱少，见效快，可收学费，学生尽可能走读，毕业生择优录用的专科学校和短期职业大学。根据这一精神，原国家教委在1983年又批准成立了33所职业大学。同年，国务院批准教育部等四部委的《关于利用世界银行贷款促进广播电视大学及短期职业大学发展的请示》，共贷款3500万美元，集中支持17所职业大学的建设。据统计，从1980年至1984年，全国共兴办82所短期职业大学，在校生规模达到1万～2万人[2]，为现代高等职业教育的诞生和发展奠定了坚实的物质和人才基础。

（三）1985-1998年：高等职业教育的规范发展

1.高等职业教育体系的建立

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出，“积极发展高等职业技术院校，……逐步建立起一个从初到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业术教育体系”。1986年，全国职业技术教育工作会议第一次从官方的角度提出“高等职业教育”一词，规定高等职业学校、部分广播电视大学、高等专科学校等都应该属于职业性的高等教育。1987年颁布的《关于改革和发展成人教育的决定》要求，“职工大学、职工业余大学、管理干部学院要结合需要举办高等职业教育”。1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》从顶层设计的角度提出，“初步建立起有中国特色的，从初级到高级、行业配套、结构合理、形式多样，又能与其他教育相互沟通、协调发展的职业技术教育体系的基本框架。”1994年，国务院下发的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》，进一步明确了高等专科学校、职业大学、成人高校、重点中专举办高等职业教育的主体地位。至此，我国高等职业教育体系自成体系并逐步完善发展。

2.高等职业教育法律地位的确立

1996年5月颁布的《中华人民共和国职业教育法》规定，“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育。初等、中等职业学校教育分别由初等、中等职业学校实施；高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施。其他学校按照教育行政部门的统筹规划，可以实施同层次的职业学校教育。”《中华人民共和国职业教育法》明确了高等职业教育的法律地位，标志着我国职业教育建设迈上法制化的轨道。1998年9月，国家颁布《中华人民共和国高等教育法》，规定“高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校”，以法律形式明确了高等职业教育是我国高等教育结构的一个独立类型，进一步夯实了高等职业教育的法律地位。

3.普通高等专科教育性质的阐释

1990年，我国首次由国家教育行政部门召开的全面研究高等专科教育的座谈会在广州举行，会后正式印发了《关于加强普通高等专科教育工作的意见》，规定“普通高等专科教育是在普通高中教育基础上进行的专业教育，培养能够坚持社会主义道路、适应基层部门和企事业单位生产工作第一线需要的、德智体诸方面都得到发展的高等应用性专门人才。它同本科教育一样，都是我国普通高等教育体系中不可缺少的重要组成部分。”除此之外，《关于加强普通高等专科教育工作的意见》还对高等专科教育办学方向、培养目标、培养规格、学校设置、专业建设、修业年限、理论教学、教材使用、科学研究等进行了详细阐述。《关于加强普通高等专科教育工作的意见》的出台，比较全面地规定了高等专科教育的性质和内容，符合高等职业教育的特性，反映了国家教育行政部门对高等职业教育的重视以及办好高等职业教育的决心。

4.高等职业教育的结构调整

为解决我国高等教育结构失衡问题，优化高等职业教育的资源配置，1994年召开的全国第二次教育工作会议提出高等职业教育发展的“三改一补”基本方针，即“通过现有职业大学、部分高等专科学校和独立设置的成人高校改革办学模式，调整专业方向和培养目标来发展；在仍不能满足需求时，经批准可利用少数具备条件的重点中专学校改制或举办高职班等方式作为补充。”“三改一补”是“三教统筹”的延续和深化，完善了我国高等职业教育人才培养的结构，奠定了我国高等职业教育发展的基本格局。1998年，教育部在“三改一补”的基础上又提出了“三多一改”的方针，即办学形式多样化、人才培养模式多样化、高等职业教育办学主体多样化、通过改革来提高人才培养质量。“三多一改”政策进一步深化了高等职业教育改革的力度，作为一项探索性的制度创新，引导意义不言而喻。截至1998年，我国独立设置的高职院校已有101所，招生6.28万人，在校生14.86万人，分别比1985年增长了52%和58%[3]。

（四）1999-2005年：高等职业教育的规模发展

1999年1月，教育部、国家计委联合印发《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》，提出调整高等教育结构，扩大高等教育招生规模，并将招生计划增量的部分主要用于高等职业教育。此外，该实施意见还对高等职业教育的层次、办学主体、收费、办学条件、招生等进行了明确规定，这为高等职业教育规模发展提供了政策依據，标志着我国高等职业教育发展进入“扩招、扩地、扩建”为主要特征的阶段。同年6月，中共中央、国务院印发的《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》指出，高等职业教育是高等教育的重要组成部分，并提出要大力发展高等职业教育的决定，标志着我国高等职业教育规模发展模式的开启。也是从1999年开始，国家计划发展委员会和教育部的联合通知，拉开了高等教育三年大扩招的序幕。据统计，2005年，全国高等职业院校已达1091所，招生268.09万人，在校生712.96万人，毕业生160.22万人，专任教师26.79万人[4]，高职成为高等教育的“ 半壁江山”，实现了跨越式发展。

（五）2006年至今：高等职业教育的内涵发展

从2006年开始，我国高等职业教育开始从规模扩张发展转向提高质量为中心的内涵式发展。2006年，《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》提出，要认真贯彻国务院关于提高高等职业教育质量的要求，适当控制高等职业教育招生增长幅度，相对稳定招生规模，切实把工作重点放在提高质量上来。该意见从八个方面对高等职业教育可持续发展做了详细的规定，并从顶层设计的角度明确高等职业教育今后必须坚持内涵发展的方式，可谓是高等职业教育内涵式发展的纲领性文件。为示范引领高等职业教育的发展，带动高等职业院校整体办学质量的提升，2006年，教育部、财政部联合印发《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快发展职业教育改革与发展的意见》，决定重点支持建设100所高等职业院校。2006-2008年， 教育部、财政部先后分三批评选出100所“国家示范性高等职业院校建设计划”立项建设院校。2010年，在原有已建设的100所国家示范性高职院校基础上，教育部、财政部下发《关于进一步推进国家示范性高等职业院校建设计划实施工作的通知》，决定建设100所国家骨干高职院校，2015年完成验收工作。在上述建设基础上，2015年，教育部又印发《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》，“三大计划”对于提升高等职业教育办学质量，推动高等职业教育朝高质量发展轨道不断迈进的意义不言而喻。

二、我国高等职业教育取得的成就

（一）办学条件得到极大改善

2014年，财政部、教育部下发文件规定，各地高职院校年生均拨款水平应当不低于1.2万元[5]，2015年全国31个省（市、自治区）已经全部建立了高职院校生均拨款制度，这为稳定我国高职院校办学经费提供了制度保障。据统计，2012-2015年高等职业院校的财政性教育经费年均增长达10%[6]。随着政府对高等职业教育投入力度加大，高等职业学校办学条件不断改善。数据显示，2015年，全国高职（专科）院校生均教学辅助及行政用房面积15.3平方米，生均教学仪器设备值明显增加，生均教学科研仪器设备值为0.8万元，生均教学仪器设备值超过0.4万元的院校比例超过92%，近400所院校超过1万元；教育信息化建设成效突出，每百名学生拥有教学用计算机25台，带宽在100Mbps及以上的院校比例为93.5%，校均上网课程为63门；高等职业院校的校内实践教学基地超过5.6万个，校均45个，促进了学生实践能力的培养[7][8]。办学条件不断改善有利支撑了高水平学科专业建设和人才培育质量的提升。

（二）体制机制改革不断深入推进

在办学体制上，鼓励行业企业及社会力量参与举办高等职业教育。集团化办学、校企合作办学、行业办学、个人资本办学、校企政合作办学、股份制办学等多元化办学的机制逐渐形成。在管理体制机制改革上，强化省、市、县三级统筹，建立了政府主导、行业指导、企业参与的管理运行原则，建立了以学校理事会/董事会、教职工代表大会等为核心的内部治理结构。在人才培养模式上，实行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式，深化教学和课程改革，通过订单培养、现代学徒制等方式探索建立符合应用型人才和技术技能型人才培养的模式。

（三）人才培养能力大幅度提高

2017年，全国共有独立设置高职（专科）院校1388所，比2004年的1047所增长了341所，涨幅为32.57%；年招生350.74万人，比2004年的237.43万人增长了113.31万人，涨幅为47.72%；在校生1104.95万人，比2004年的595.65万人增加了509.3万人，涨幅为85.50%；毕业生351.64万人，比2004年119.49万增加了232.15万人，涨幅为194%[9][10]。见表1。我国高等职业教育已占整个高等教育规模的40%多，形成了世界上最大规模的专科层次人才培育体系，具备了大规模培养技术技能人才的能力，为我国经济社会发展提供了强有力的人才和智力支撑。

表1 高等职业教育人才培养能力相关数据统计

年份 在校生数（万人） 招生数（万人） 毕业生数（万人） 学校数（所）

2004 595.65 237.43 119.49 1047

2005 712.96 268.09 160.22 1091

2006 795.50 292.97 204.80 1147

2007 860.59 283.82 248.20 1168

2008 916.80 310.60 286.27 1184

2009 964.81 313.39 285.57 1215

2010 966.18 310.50 316.37 1246

2011 958.85 324.86 328.53 1280

2012 964.23 314.78 320.89 1297

2013 973.64 318.40 318.75 1321

2014 1006.60 337.98 317.99 1327

2015 1048.61 348.40 322.30 1341

2016 1082.89 343.21 329.81 1364

2017 1104.95 350.74 351.64 1388

注：由于2004年之前，教育部网站普通本科和专科的数据没有分开，因此只以2005-2017年的数据为参考。数据来源教育部网站。

（四）师资队伍建设持续加强

在师资数量上，2015年，全国高职院校专任教师数量为45.46万人，比2005年的26.79万人增加了69.69%；在生师比上，2015年高职院校为17.77：1，比2005年的26.62∶1下降了9个百分点；在教师研究生学位层次上，2015年，高职（专科）院校为44.5%，比上年提高2.2个百分点；在高级专业技术职务上，2015年高职（专科）院校为29.6%，比上年提高0.2个百分点。在“双师型”教师队伍建设上，双师素质教师占专任教师比例达到52.0%，企业兼职教师总量达15.9万人，专业点兼职教师授课总量占专业课学时总量的25%以上[11][12][13]。由此反映出，高职院校教师队伍建设无论是在数量上还是在质量和结构上，都取得了较大成效。

（五）专业建设不断适应产业发展需求

2015年，教育部印发新修订的《普通高等学校高等职业教育（专科）专业目录（2015年）》，主要根据产业分类进行专业划分，第一产业主要涉及农林牧渔大类，设专业51个。第二产业涉及资源环境与安全、能源动力与材料等8个专业大类，设专业295个。第三产业涉及交通运输、电子信息等11个专业大类，设专业401个。三大产业相关专业数比例为6.8∶39.4：53.8，更加符合我国产业结构调整要求[14][15]。统计数据显示，2015年，我国高等职业教育开设各类专业1040种，涉及19个学科大类，专业点数超过3.4万个，60.7%的专业点与当地支柱产业密切相关[16]，基本覆盖各产业领域，专业设置动态调整机制趋于完善，有利于技术技能人才系统培养，有力支撑了现代产业的转型发展。

（六）产教融合校企合作特色初步彰显

2015年，教育部联合有关部门、企业组建了59个行业职业教育指导委员会，统筹推动举办了几十次职业教育与行业对话活动，指导组建了职业教育校企一体化办学联盟等协作组织，产教融合发展的工作格局基本形成[17][18]。2015年， 全国共有职业教育集团1048个，覆盖100多个行业部门、近3万家企业、700多个科研机构和70%以上的中职校、90%以上的高职校[19]。近1000所高等职业院校和企业联合开展订单培养，覆盖专业点近10000个，订单培养学生规模接近70万人。高等职业院校累计从企业获得的实践教学设备总值达44亿元，超过“百万元”的院校456所、“千万元”及以上的院校123所[20]。

（七）服务社会能力显著增强

在宏观上，高职院校积极落实中央确定的东西部扶贫协作要求，逐步形成“跨省互助+省内自助”的全新态势；服务中国制造，根据工业战略性产业需求，高职院校积极融合行业先进要素、标准、管理和发展要求，为中国制造发展注入内生动力；服务乡村振兴战略，2017年，250余所高职院校的近1000个涉农专业点，为乡村振兴培养了4万名技术技能人才，高职院校成为乡村振兴人才培养的主阵地[21]。在院校服务区域覆盖面上，广泛覆盖中小城市，分布更加均衡的高职院校为地区发展提供了有力支撑。据统计，截至2015年，615所高等职业院校布点在地级及以下城市，240所院校在160个县级城市办学，为城乡居民“在家门口上大学”提供了极大便利，成为服务区域、推动城乡均衡发展的重要力量[22]。在技术和培训服务上，高职院校开展技术服务和培训，也已经成为高等职业院校服务社会和企业的特色。2015年高等职业院校技术服务到款额超过23亿元，较2013年增长31.5%。社会培训服务到款额超过28亿元，较2013年增长18.4%[23]。

（八）对外开放进一步扩大

对外开放是我国教育发展的重要一环，高等职业教育是我国教育对外开放合作交流成果取得丰硕成果的领域之一。一是高职院校留学生规模持续增长。2017年，共招收全日制国（境）外留学生1.15万人，比2016年增长了65.2%。二是高职院校国（境）外人员培训规模持续扩大。据统计，2017年全国高职院校非全日制国（境）外人员培训量超过85万人日，是2016年的2.2倍 。三是高职院校境外办学呈现多样化发展态势。例如在俄罗斯合作建立的中俄旅游学院、在马来西亚合作建立的吉隆坡大学轨道交通人才培养中心、在肯尼亚设立的肯尼亚培训中心、天津市教育委员会推出的鲁班工坊等一批中外合作项目取得较大成果。四是对外合作交流日益频繁。2017年专任教师在国（境）外组织担任职务人数为876人，专任教师服务走出去企业国（境）外指导时间超过10人日的高职院校达到353所，178所高职院校的學生在国（境）外技能大赛中获得735个奖项[24]。五是政府为高等职业教育发展提供了平台。比如举办第三届国际职业技术教育大会、中国—东盟职业教育国际论坛等，助力上海获得2021年第46届世界技能大赛举办权。

三、我国高等职业教育发展的经验总结

（一）坚持党的领导

从党的十六大提出“加强职业教育与培训”，到党的十七大提出“大力发展职业教育”，再到党的十八大要求“加快发展现代职业教育”，然后到党的十九大提出的“完善职业教育和培训体系”，充分体现了改革开放40年来，党中央始终把职业教育摆在重要的战略位置。高等职业教育系统正是在认真落实党中央对发展职业教育的总要求，牢牢把握社会主义办学方向的前提下，高等职业教育才会获得跨越式发展。

（二）坚持政府推动

国务院分别于1991年、2002年、2005年、2014年印发《关于大力发展职业技术教育的决定》《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》《关于大力发展职业教育的决定》和《关于加快发展现代职业教育的决定》，教育部联合各部门于1986年、1991年、1996年以及国务院分别于2002年、2004年、2005年、2014年召开的7次全国职业教育工作会议，教育部等部门出台的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》、《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》，以及习近平总书记关于职业教育工作的重要指示（2014年）和李克强总理关于加快发展现代职业教育的重要批示（2016年）等，推动着我国高等职业教育不断前进。

（三）坚持育人为本

立人先立德、树人先树品。2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》要求“全面实施素质教育”“加强职业道德教育”；2011年，《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》提出要“坚持育人为本，德育为先”；2014年，党的十八大将“立德树人”作为教育的根本任务；2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》要求职业教育坚持以立德树人为根本。改革开放40年来，高职院校始终落实立德树人的根本任务，始终把社会主义核心价值体系、做人基本道德素养要求、企业优秀文化理念等融入人才培养的全过程，提升学生道德水平和科学文化素养，为学生终身成长和发展打下了坚实基础。

（四）坚持服务大局

高等教育适应论认为，“高等教育必须与社会发展相适应”[25]，作为具有高等教育属性的高等职业教育也必须遵循这一规律，只有满足经济社会发展的需求，服务好国家的发展战略需要，高等职业教育发展才能获得物质保障和发展基础。40年来，高等职业教育始终没有偏离服务大局的轨道，始终坚持围绕国家和区域重大发展战略，例如国家层面主动服务“一带一路”国家倡议、中国制造2025、“互联网+”、“大众创业、万众创新”、精准脱贫、人才强国、经济转型升级等，区域层面主动服务东北振兴、对口支援西部地区发展、京津冀协同发展、长江经济带建设、西部大开发等，高等职业教育始终把服务社会经济发展、服务产业转型升级、服务区域发展等作为办学的主要目标，充分发挥了培养第一线生产、建设、服务、管理的高端技能型专门人才的优势，有力支撑了我国经济社会的发展，这是我国高等职业教育取得巨大成就的一条重要经验。

（五）坚持就业导向

就业是民生之本，事关社会稳定和人民经济生活水平的提高。高等职业教育是就业教育，是面向市场的教育，评价高等职业教育办学水平的核心指标之一就是就业率。自1999年高校扩招以来，我国高等教育实现了从精英教育到大众化教育的跨越式发展，高等职业教育已经成为高等教育的“半壁江山”。面对每年上百万的高职毕业生，从1999年至2017年，每年都会以国务院办公厅或教育部名义印发关于做好普通高等学校毕业生就业工作的通知，且教育部又分别于1999年、2004年印发《教育部关于加快高等职业教育改革 促进高等职业院校毕业生就业的通知》《教育部关于以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意见》，促使我国高等职业教育学生就业率、就业满意度、月收入、三年内职位晋升率等一直处于稳中有升的状态[26]，充分说明我国政府始终把就业作为办高职的一个基本原则，是符合高等职业教育办学规律的。

（六）坚持深化改革

改革创新是发展的不竭动力。改革开放40年来，高等职业教育改革步伐从未停歇。以改革和绩效为导向的生均拨款制度、公办高等职业院校党委领导下的校长负责制、现代学徒制、集团化办学、落实高职院校办学自主权、混合所有制办学、学分积累与转换制度、中高职衔接、“文化素质+职业技能”考试招生改革等一系列适应新形势的改革举措，解决了高等职业教育发展中存在的突出问题，激发了地方和高校办学积极性，为高等职业教育发展提供了不竭动力。

（七）坚持示范引领

为在全国高等职业院校中树立改革示范，2005年，经国务院同意，在“十一五”期间实施国家示范性高等职业院校建设计划，重点支持100所国家示范性高等职业院校建设。2010年，国家决定进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”，新增100所左右骨干高职建设院校。2015年，教育部印发《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》，提出要举办一批优质高等职业院校。实践证明，示范性高等职业院校建设、骨干高等职业院校建设、优质高等职业院校在探索校企合作产教融合、单独招生考试改革、跨区域分享优质教育资源等方面，形成了典型带动、共同发展的良好局面，对于引领全国高职院校的改革与发展方向、提高我国高等职业教育的整体水平起到了很大作用[27][28][29]。

（八）坚持对外开放

自1978年十一届三中全会确定中国实行对外开放政策以来，我国高等职业教育始终将其作为办学的原则之一。改革开放之初，为了满足工业化对技术技能型人才的需求，也为了减少高等职业教育与国外的差距，我国高等职业教育积极向德国、澳大利亚、美国等国学习，通过引进、消化和吸收国外优质高等教育资源和经验，促进了自身的发展。进入21世纪，随着经济全球化的日益加深和我国高等職业教育本土化经验的积累，我国在坚持引进来的同时，实行高等职业教育走出去，与世界分享特色经验，贡献中国标准和中国经验，在提升我国高等职业教育国际化水平的同时，推动高等职业教育更好的造福全人类。

四、我国高等职业教育发展面临的问题

（一）经费投入有待进一步提升

在财政投入总量上，2016年全国高等教育经费总投入10110亿元，其中高职高专教育经费总投入为1828亿元，仅占18%[30]，这与占据高等教育半壁江山的高等职业教育的规模太不相称。在中央专项财政投入上，高等教育有“985”工程、“211”工程、“2011计划”、“双一流”建设计划等，而高等职业教育仅有示范性高职建设计划和骨干高职建设计划，且投入的总金额远远少于对高等教育专项计划的投入。在生均拨款上，2014年国家明确要求，到2017年各地高职院校年生均财政拨款水平应与本科院校标准一致，不低于1.2万元[31]。然而1.2万元的生均经费仅仅相当于普通本科高校的50%左右，且超过60%的独立设置公办高职院校难以达到这一标准[32]，尤其地级市和行业企业所属高职院校远远低于这一标准。此外，受经济社会发展水平的制约，不同省份在高职院校生均拨款上存在较大差异。据统计，除北京、西藏外，29个省份公办高职院校年生均财政拨款水平低于9000元[33]。在经费责任分担上，各地经费落实责任基本是由省、市、县三级分担，形成“谁举办，谁投入，谁管理”的定势，但市县两级财政偏弱且责任过重，导致不同高职院校获得的经费收入差异较大。在其他资金投入上，没有多主体提供办学经费来源的可操作配套政策法规，再加上缺乏激励社会投入的政策，社会资金投入高职办学的动力不足。

（二）办学活力有待进一步激发

释放高等职业教育办学活力需要灵活的体制机制，当下的体制机制已经束缚了高等职业教育办学自主性和灵活性的发挥。在管理体制上，虽然建立了职业教育联席会议制度，但条块分割、多头管理、政出多门的体制性矛盾没有根本解决，导致出现资源分散、效益低下等问题。在办学自主权上，高职院校办学自主权下放不够充分，关于招生、人才培养模式、课程设置、专业设置、教师管理、经费使用等微观环节，政府管的过死、过细，导致高职教育办学“千校一面”，严重影响高职院校的办学效率和办学积极性。在高职院校内部结构上，现代职业学校制度不健全，职业院校章程不完善，由学校相关利益主体等代表参与的董事会、理事会等管理机构没有充分发挥作用，导致高职院校自主办学能力不强。在产教融合校企合作方面，国有企业和社会力量举办高职院校缺乏详细的法律和政策规定，股份制、混合所有制办学权利、义务、责任界限仍存在模糊地带，产教融合校企合作缺乏长效机制和稳定有效的支撑政策，导致校企合作“一头热一头冷”的现状难以有效解决。

（三）办学特色有待进一步彰显

特色鲜明是高职院校的生命，是高水平高职院校建设的集中体现。高职院校具有高等教育和职业教育的双重特色，这决定着高等职业院校应形成不同于普通高等院校的办学特色，同时在高职院校层面应根据自身优势、区域需求、产业发展形成自己的办学特色。现实来看，我国1300多所高职院校中，办学特色还不够明显，主要表现在以下几个方面：一是办学层次定位不科学，一大批高职院校一心想升格为本科学校。据高职发展智库统计，2012-2017年间，共有超过100所高职高专院校升本，其中2012年正式批准的有12所，2013年14所，2014年26所，2015年13所，2016年13所，2017年正式批准的有8所，列入专家考察的共有19所。在升格问题上，高职院校的冲动和期待从未消失过[34]。二是高职院校专业设置简单雷同。大部分高职院校专业设置趋向于小而全、小而散，什么专业热门就开设什么专业，缺乏职业特色和行业特点，有些甚至跟本科高校专业无异，盲目和随意跟风带来的专业重复建设造成高职院校在办学模式和专业建设上缺乏特色和吸引力，这也是导致“招生难”的重要原因之一。三是实践教学体系不完善。受普通高校的影响以及加上一心想升格，许多高职院校对实践教学重视不够，教学方法、教材内容、课程设置等仍然照搬普通高校的理念和思路，高等职业教育的高技能应用型人才培养的特点没有得到有效彰显。

（四）校企合作有待进一步深化

目前，我国高职院校校企合作普遍存在自发式、浅层次、点对点、低水平的特点，呈现出“学校热、企业冷”典型特征。具体原因和表现如下：第一，没有专门的校企合作产教融合法律条例，企业参与办学的土地税费优惠、参与主体投入资产划分和利益分配等都很难落地。第二，在政府层面产教融合专项财政资金难以拨付，学校层面办学经费比较紧张，企业层面产教融合资金投入不能立刻见到成效，导致校企合作缺乏资金保障。第三，校企合作是一种主体多元、诉求多向、关系复杂的合作，目前来看各高职院校与地方政府、企业、行业之间缺乏相应的协调机制来协调利益。第四，企业在产教融合中，投入了大量的资金、人力、设备、场地等，而在短时间内无法见到成效和获得收益，对参与产教融合的意愿并不强烈。第五，“双师型”教师队伍存在数量不足、水平不高、结构不够优化的问题，影响校企合作人才培养的质量。第六，较为固化的专业设置很难跟上因科技進步带来的新产业、新模式、新业态而引发的岗位需求变化，企业的职业标准、生产过程、实践经验与院校的课程内容、教学过程、理论基础脱节。第七，实习实训条件需要强化改善，缺乏第三方的校企合作效能评价也是影响校企合作质量的重要原因。

（五）师资水平有待进一步提高

一是数量不足。专业教师数量增长远远落后于学生的增长速度，高职院校缺编问题比较严重，200多所高职院校的专任教师到编率不足80%，部分院校生师比超过30∶1[35]。二是结构不合理。“双师型”教师总数占专业教师总数比例与国家规定的80%还有一定差距，年龄结构、学历结构、职称结构以及兼职教师与专任教师结构比例不合理。三是专业能力稍弱。教师在企业生产一线实践的经验积累不足，专业教学能力和水平与技术发展、产业升级的要求之间存在较大差距。四是从企业引进人才难。由于受到人事和财政制度的制约，一些具有丰富实践经验的企业人才向学校流动较难，外聘教师由于缺乏稳定的薪酬和福利待遇保障，很难静下心来安心教学。五是“双师型”教师认定标准比较混乱。有的高职院校“双师型”教师和普通高校教师评价相同，有些甚至直接把“双证书”教师等同于“双师型”教师，很少从专业能力和实践操作技能上去评价。

（六）服务能力有待进一步加强

在服务意识上表现为服务的动力不足。由于缺乏高等职业院校参与社会服务所需的配套制度和激励政策，办学理念还停留在教学、科研为主的学历教育年代，导致高职院校参与社会服务的动力不足、效果不佳。在人才服务上主要表现为人力资源供给不足和结构性失衡。据预测，2020年技能劳动者需求将比2009年增加近3290万人[36]，中国的企业共需要1.4亿高级技术人才[37]，再加上“我国现有高级技工占比不到 5%，与德国等国家的30%相去甚远”[38]，这对我国高等职业教育提出了严峻挑战。在技术服务上的问题主要表现在研发和技术服务能力偏弱，部分学校连续三年基本没有纵向科研到款额，部分省份一半以上的高等职业院校基本没有横向技术服务到款额，一部分高等职业院校连续三年没有横向技术服务到款额[39]。在培训服务上主要表现为能力不足，除少数国家示范性高职院校外，大部分职业院校由于缺乏足够及时的资金投入，培训设施简陋，设备老化，培训教师实践技能较弱，培训课程和培训教材开发滞后，难以满足社会培训对象多变、層次各异、内容复杂、要求不同的挑战。

（七）信息化水平有待进一步增强

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出：“加快教育信息化基础设施建设”“要加快职业教育信息化进程，强化信息技术应用”“推进数字化校园建设”“提高教师应用信息技术水平”等[40]。改革开放40年来，我国高等职业院校信息化建设取得显著进展，484所院校实现了无线校园网的全覆盖，教育部立项的专业资源库建设联合带动了中西部院校1500多个专业点开展专业教学资源库建设，信息化教学步入课堂成为常态[41]，但我国高等职业教育信息化建设水平整体仍需提升，存在的问题如下：一是基础信息建设投入不足。基础信息建设是教育信息化建设的基石，基础信息建设又是一项庞大的系统工程，需要稳定的经费作为建设和运营的保障，而现实中资金投入已经成为制约高职院校信息化建设的一大障碍。一项调查显示，63.46%的高职高专院校认为制约信息化发展的主要问题是资金投入不足[42]。二是高职教育信息化建设区域发展不平衡。国家对东西部院校的投入差距甚大，再加上受经济发展水平的影响，东部经济发达地区高职信息化建设水平远远高于中西部地区，城市地区高职院校信息化发展水平要高于农村地区。三是教师信息运用水平不高。受传统教育观念的影响，不少高职院校的教师信息素养较弱，不能熟练掌握和灵活运用、操作现代信息技术，难以适应高等职业教育信息化的发展需要。四是专业管理和开发人才不足。大多数高职院校信息化建设技术人员多由计算机教师担任，管理人员大多由行政人员替代，网络的运行、网站的维护、软件的开发等缺乏专业人员，导致设备利用率不高。

（八）发展环境有待进一步优化

从生态学意义上讲，事物发展需要一个良好的生态环境，环境因素对我国处于劣势地位的职业教育的发展起着“决定性”作用[43]。目前来看，我国高等职业教育发展的环境还不是很好，主要体现在如下几个方面：一是在政策环境上，国家对于高等职业教育的政策支持力度小于高等教育，高等职业教育法律法规的不健全一定程度上限制了高等职业教育的发展。二是在人口环境上，中国生育率低于更替水平已达20余年，如不尽快调整人口政策增加人口，中国将会进入低生育水平国家[44]，低生育带来的人口下降必然导致高考报名人数的下降，高校招生难尤其高职院校生存危机将成为常态化。三是在地理环境和经济环境上，地区教育资源环境优势和区域经济社会发展水平导致高等职业教育发展速度和水平的悬殊较大，优质高等职业教育资源的分布不均影响了社会公平。四是在家长观念上，家长始终把高职教育作为一种居于普通高等教育之下的低层次、低水平教育，只有考不上普通本科的学生才会上高职，“成绩好的上本科、成绩差的上高职”成了家长的普遍观念。五是在人才招聘上，企事业单位首先看的是学历，高职院校的毕业生在应聘时往往处于劣势甚至受歧视的地位；此外，高职毕业生一般从事一线生产、建设、服务、管理的工作，工作脏苦累不说，工资待遇低和晋升渠道狭窄导致社会地位低，家长不愿意让自己的孩子上高职。

（九）国际化水平有待进一步提高

改革开放40年来，我国高等职业教育通过引进来，积极学习吸收发达国家和地区先进的职业教育办学经验，培养了大量人才，有力支撑了中国制造和中国品牌走出去。但目前来看，我国高等职业院校开放办学水平和国际影响力还比较低。学者对全国231所高职院校国际化进行研究发现，仅有34.6%的学校聘用了外籍教师，具有海外博士经历的专任教师比例仅为0.2%；被调查院校当年出国留学人数仅为1.7人/每校，有95.4%的院校尚未招收留学生，90.8%的高职院校尚无经国外认证机构认证的专业；80.5%的高职院校没有同外商建立任何实训基地，有16.4%的高职院校同国外教育机构签订了中外合作办学项目[45]。影响高等职业院校国际化水平的原因有如下几点：一是高等职业教育国际化体制机制仍需完善细化，国家层面虽然出台了《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》等相关文件，但政策的落地缺少抓手，系统有效的管理和相配套的运行机制没有形成。二是在高等职业教育国际化过程中，引进国外优质教育资源较多，输出却非常匮乏，根本原因是我国尚未形成适于在国际上交流的具有中国特色的职教模式，缺乏对40年来高职教育取得的丰富理论成果和实践经验的总结，导致我国高等职业教育可供输出的资源仍然稀缺。三是大部分高职院校没有真正深刻领会到全球化背景下国际化办学已经成为大势所趋，所以在制定学校战略规划时往往对学校办学国际化不重视，直接影响教师和学生国际流动和学术交流与合作的开展。

五、我国高等职业教育发展的未来展望

（一）建立完善多渠道筹资机制，提高经费保障水平

一是政府应当加大高等职业教育的经费投入，充分发挥政府在财政投入上的“保基本、保增长、主投入”的作用，确保经费投入与高等职业教育发展规模相匹配，且经费投入稳定、可持续。二是国家应该加强专项经费支持力度，在实施示范性高职、骨干高职建设计划的基础上，借鉴普通高校“双一流”建设经验，设计实施高职院校的“双特高”建设计划，发挥中央财政专项投入的引导作用。三是全面落实高职院校生均拨款制度，根据办学规模和教学要求进行动态调整，政府要加强检查督导，对于落实不到位的单位和企业，确保其总投入不低于生均拨款标准。四是合理划分各级政府对高等职业教育投入的责任和比例，地方财政保证高职院校基本运转，省级财政要保增长和提质量，中央财政应当保“补短板、促公平”。五是加大对贫困地区高等职业教育的财政转移支付力度，扶持一批具有发展潜力和办学特色但缺乏办学经费的高职院校，引领和促进当地经济社会的发展。六是健全社会力量投资高等职业教育的激励政策，积极鼓励社会力量、个人、团体以各种形式参与举办高职教育，拓展高职教育的办学经费来源。七是要积极探索建立高职教育经费使用绩效评价机制，制定科学合理的评价指标和管理办法，确保经费的正确去向和使用效率。

（二）深化体制机制改革，充分激发高职院校办学活力

深化高职院校体制机制改革需要从创新外部体制和改革内部管理机制两方面入手，具体来讲：一应统筹职业教育管理，理顺职业教育管理体制，厘清部委之间、中央与地方之间对高等职业教育的管理权限，切实发挥好省级政府推动职业教育发展的主体责任，协调好发改、教育、财政、人社等有关部门在发展高等职业教育上的职责。二应深化职业教育“放管服”改革，厘清政府、高校、社会之间的关系，明确政府在管理高等职业教育上的职责和权限，在经费使用、自主招生、教师招聘、人员配备、专业设置等方面切实落实高职院校办学自主权。三应完善院校治理结构，落实高职院校章程建设，坚持和完善党委领导下的校长负责制，充分发挥学术委员会、教职工代表大会、理事会、董事会的治理作用，充分调动高职院校教师和管理人员的积极性。四应修改职业教育法，出台专门的职业学校校企合作促进条例，以法律条文形式规定企业和高职院校开展合作办学的权利和责任，彻底清除合作障碍。

（三）基于内外部条件分类打造特色高水平高职院校

高等职业教育不同于普通高等教育，应当根据自身发展历史、发展基础、区位优势等，确定特色鲜明的办学方向和培养目标，在发展规划、人才培养、专业建设、教学改革、师资队伍等方面形成自身特色。具体来讲，一应探索建立高职院校分类体系。横向上可以按照科类性质分类建设单科性高职院校和多科性高职院校，纵向上可以按照服务行业分类建设农业、工业、林业、财经、综合、艺术等行业类型高职院校，在人才培养类型上分类建设医药类、航空类、师范类、体育类、音乐类等高职院校，并制定分类管理办法引导各类高职院校科学定位、各安其位，办出特色和水平。二应探索建立专业分类设置体系。面上，按照《普通高等学校高等职业教育（专科）专业目录》分类制定每一个专业的设置标准，做好专业建设的过程管理和水平评估，对于不符合条件的专业及时予以取消。点上，分类实施一流特色专业建设计划，在每一类专业里选择一定数量的具有较高水平和鲜明特色的专业进行重点培育，形成引导示范效应。加强企业和行业参与专业建设，引导高职院校根据行业企业用工需求趋势及时调整专业。三应加强实践教学，以区域经济社会发展对人才的需求为导向，创新人才培养模式，提升学生实践应用能力和操作能力，以高规格、高质量和高水平人才输出来赢得社会认可。

（四）深化校企合作，努力打造校企双向互动的工作格局

一应修改《中华人民共和国职业教育法》，出台专门的校企合作法律或条例，从法律上明确校企合作高职院校、企业、学生等主体的责任和义务，彻底扫清校企合作的制度障碍。二应建立多元化经费投入机制，建立产教融合专项资金，建立舒适宽松的民间资金投资环境，通过税收优惠政策吸引企业加大投入，通过科研专项、助学金、奖学金等为学生和教师参与产教融合提供经费保障。三应成立由发改、财政、人社、教育、工信、人力资源社会保障等部门组成的校企合作领导管理机构，建立政府、院校、企业、科研机构及行业协会积极参与的工作协调机制，以及建立校企合作监督机制、建立校企合作信息综合交流平台等，推进校企合作落实。四是政府部門应制定产教融合优惠政策，综合运用投资、财税、用地、金融等手段，形成激励保障协同支持体系，充分激发企业内生动力。五应加强“双师型”教师队伍建设，根据企业市场需求及时调整专业设置，支持和鼓励企业参与高职院校教学改革，包括参与专业设置规划、教材开发、教学设计、课程设置等，让企业的文化、生产、经营、产品质量、工艺水准等融入人才培养环节。六应改善实习实训条件，建立一套科学、合理、具有较强操作性的校企合作效能评价指标体系并制定具体的校企合作效能评价实施办法。

（五）多措并举打造高水平“双师型”教师队伍

作为快速壮大的高等职业教育重要支撑之一，补充数量、优化结构、提升质量、强化专业技能是建设“双师型”教师队伍的主要方向。一应及时核定教师编制，建立高职院校教师编制动态调整机制，保证专业教师数量、结构满足高职人才培养和事业稳定发展的需要。二应改进高职院校教师招聘制度，支持有条件的高职面向社会和企业招聘具有企业工作经历的高层次、高技能人才，给予高职院校充分的自主招聘教师的权力。三应支持高职院校按照有关规定自主聘请兼职教师，统筹兼职教师经费预算，健全兼职教师引进机制，建立兼职专业教师薪酬制度，彻底保证兼职教师福利薪水待遇。四应制定高职院校专任教师入职标准和高职教师职称评聘标准，突出高职院校专业教师的专业性、技术性、职业性和实践性的特点。五应推进校企共建教师培养培训基地，落实好高职院校教师定期到行业企业实践交流制度，通过顶岗实践、在岗轮训、挂职锻炼等方式和途径提升教师专业教学能力和实践动手能力。

（六）挖掘优势潜能，全方位提升高职院校社会服务能力

提升高职院校服务能力是发挥高职院校功能的本质要求之一，体现的是高职院校的社会担当。一要突出服务的重点，要紧扣国家需求、人民要求和经济发展需要，在服务“中国制造2025”“脱贫攻坚”“乡村振兴”“一带一路”“京津冀协同发展”“东北老工业基地振兴”“雄安新区”“粤港澳大湾区”等重大战略进程中做好服务支撑。二要找准服务的出发点和落脚点，即重点要在经济发展方式、产业结构调整、产业优化升级、实体经济、区域经济、保障民生、解决就业结构、构建合理教育结构等方面下大力气寻找突破点[46]。三要加强自身建设，提升社会服务能力。第一，政府应将高职院校服务社会的效果作为资源分配的重要依据，以提升高职院校服务社会的积极性；第二，高职院校要转变自身观念，紧紧围绕区域经济社会发展科学制定办学定位，牢固树立服务社会的办学理念；第三，深化教育教学改革，优化专业设置，加强产教融合校企合作，创新人才培养模式，提升人才的供给质量和效率；第四，加强“双师型”教师队伍建设，组建专兼结合的科研及教学团队，提升科技研发成果在经济社会发展的转化率；第五，加强培训基础设施建设，及时升级换代硬件（培训教室、实训场地、实训器材等）和软件（师资力量、教材、课程等），创新培训方式，健全培训反馈机制，切实提高培训效果。

（七）推进信息技术应用加快提升高职信息化建设水平

第一，中央财政要加大对中西部高职院校信息化建设的精准投入力度，通过建立教育信息化专项经费，缩小高职院校信息化建设之间的区域差距。各地政府要切实落实财政教育经费可用于购买信息化资源和服务的政策，同时积极发挥市场作用，建立多元化的筹资机制，积极吸引社会、个人、企业和民间资本力量参与高职院校的信息化建设。第二，加强对高职院校信息技术的培训，促使培训常态化、制度化，创新培训手段和模式，通过建立激励惩罚机制，解决部分教师信息化意识淡薄的观念，提升教师信息化专业素养和信息技术运用能力，提高信息化教学实效。第三，加强信息化专业人才建设，高职院校不仅要继续强化信息化基础设施建设，同时要通过建设一支包括教师在内的素质过硬的信息化人才队伍来充分开发优质数字化教学资源，真正让信息化融入教育教学，让学生教师真正体验到信息化教学带来的变革成效。第四，加大高等职业院校典型案例的总结推广工作，对于开展信息化建设比较好的学校和地区，要及时总结提炼先进经验，并广泛宣传推广，以为其他高职院校提供参考。第五，各地区、各高职院校要加强交流合作，建立完善的职业教育优质教育资源的公共服务平台，融合网络学习空间创新教学模式、学习模式、教研模式和教育资源的共建共享模式[47]。第六，各高职院校在完善数据标准的前提下，建设共享数据中心，实现全校统一的数据标准和数据共享，建立共享平台，消除信息孤岛。

（八）优化发展环境，大力提升高等职业教育吸引力

一是强化法律政策保障。如何在《中华人民共和国宪法》指引下，统筹修改《教育法》《高等教育法》《职业教育法》，适当增加体现高等职业教育特点的条款，并根据高等职业教育办学实际，切实出台《校企合作条例》《高职院校特色高水平发展计划》等符合时代发展的政策法规，切实提高法律政策保障。二是切实提高技术技能型人才待遇。深化收入分配改革，强化工资收入分配的技能价值激励导向，完善符合高技术技能人才特点的工资分配制度，督促企业探索建立技术技能工人工资增长机制和长效激励机制。三是引导社会和家長舆论。消除出身、学校、性别、专业、城乡等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视，同时要加大对技术创新、技术发明、技能大赛等领域有显著业绩技术技能人才的表彰奖励力度并形成制度，通过开展活动和利用各种媒体宣传技术技能人才先进事迹和重要贡献，营造“劳动光荣、技能宝贵、创造伟大”的社会氛围。四是优化资源配置。加强高等职业教育的经费投入，在保基本促公平的基础上，利用绩效考核的杠杆作用积极引导高职院校充分利用一切可利用的资源加强自身建设，打铁还需自身硬，只有高职院校办出特色、办出水平、质量过硬，才会赢得社会的认可，才会赢得老百姓的口碑。

（九）提升开放办学水平，扩大高等职业教育国际影响力

一要加强顶层设计，国家层面要制定系统科学的高等职业教育国际化战略发展规划，指明高等职业教育国家化办学的理念和发展方向。二要加强政策引导，政府要按照国家顶层设计，从我国高等职业教育国际化遇到的问题出发，制定有关资金、人才培养、交流平台、合作办学、课程开发、教材引进、教师交流、科研合作、项目合作、学生交流等方面的专项法规、规章，不断完善我国高等职业教育国家化办学的政策体系，为高等职业教育国际化提供指引和具体操作依据。三要加大资源投入，保障高等职业教育国际化经费投入的稳定性和可持续性，同时要注重利用专项经费的杠杆作用，激发高职院校在国际化办学上的积极性和主动性。四要继续深化与高等职业教育发达国家的对话交流，引进和吸收先进经验，注重效果和成效，加强本土化改造，并在实践基础上加大对办学经验和模式的提炼总结，形成一套具有中国特色、国际通用性、内涵丰富的高等职业教育国际推广模式。五要积极参与高等职业教育标准与规则的研究制定，配合“一带一路”倡议等国家战略，探索对沿线的新兴经济体和发展中国家职业教育的援助渠道和政策，提升我国高等职业教育的国际影响力。

参 考 文 献

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