对加快上海公园管理标准化进程的探讨

张廷华

(上海市公园管理事务中心，上海 200023)

1 引言

公园是城市绿色基础设施的重要组成部分，在生态文明建设的大背景下首先得到肯定的是公园改善环境的效益，如降低碳排放、提高空气质量、减少高温带来的健康损害等[1]。作为准公共产品，公园管理和服务也逐步成为社会管理和公共服务的一大重点领域。

随着公园免费开放的推进和市民对生活质量需求的不断提升，公园承担的社会功能在不断增加。面对不断加重的社会职责，公园需要园林绿化专业队伍的养护管理，更需要社会公共管理团队的运营服务。面对园林绿化养护和社会公共管理，公园管理需要强有力的管理标准体系的支持，从而协助管理者理顺各层关系，更多地从定量化的角度提升公园管理和公共服务的质量。

2 建立公园管理标准体系的重要性

2.1 标准、标准化及其目的和效益

根据《标准化工作指南(第1部分)：标准化和相关活动的通用词汇》(GB/T 20000.1-2002)中对标准和标准化的解释，认为标准是“为了在一定的范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件。注：标准宜以科学、技术和经验的综合成果为基础，以促进最佳的共同效益为目的。”标注化是“为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。”

标准化是质量管理工作的依据和基础，是优化管理效能和提升服务质量的重要技术手段，是为公众提供优质高效公共产品和公共服务的重要途径。自20世纪80年代以来,在公共管理运动的推动下，社会管理和公共服务领域的标准化受到了广泛的关注和高度的重视。国际标准化组织和西方发达国家都开展了一系列社会管理和公共服务标准化、规范化的探索和实践[2]。

标准化是加强和创新社会管理、提升公共服务水平的重要技术支撑，减少因不规范、不透明、低水平造成的损耗，其有效性已通过实践验证并得到社会各界的广泛认同[3]。如济南市12345市民服务热线开通后，在整合各服务环节的基础上，研制完成1090项标准，运行四年间群众满意率达98%[4]。可见，开展社会管理和公共服务标准化工作对于政府创新管理模式、健全管理体制、提升管理效能、改善服务质量具有重要意义。

2.2 公园管理标准化工作的重要性

从20世纪90年代到21世纪初，上海市绿化行业经历了跨跃式发展时期，并于2004年成功创建成为国家园林城市，公共绿地面积实现了量的飞跃。2004～2014年的近10年间，绿化行业又通过积极创建市文明行业的活动获得了“软实力”的提升，并为本行业的可持续发展奠定了基础。

上海市绿化行业自2015～2016年度创建文明行业成功以来，已实现七连冠。作为绿化行业的重要阵地和公共服务的直接窗口，在这期间，公园开展了很多切实可行、成效显著的活动，如免费电影进公园、公园免费WiFi服务、延长公园夏令开放时间等，均取得了良好的社会效益。文明行业创建的各种举措，不仅加强了公园管理者与使用者之间的沟通交流，更增强了本行业对规范服务的重视，促进本行业积极实现规范服务达标。绿化行业每年开展两次社会公众满意度测评，在测评的38项指标中，有32项指标都与(公园的)规范服务和标准管理息息相关，建立公园管理标准体系可谓应运而生。

大规模的公园绿地建设时代已经过去，如何实现绿化行业和公园管理的可持续发展就需要在社会服务和公用管理领域挖掘潜力和寻求发展。公园管理标准体系的建立，不仅能促进本行业在政治文明、物质文明、精神文明和生态文明的全面建设和发展，更好地与市文明行业考评标准相衔接，更是社会主义精神文明建设之所向，服务民生之所本，市民群众之所意，对于绿化行业和公园管理下一阶段的发展，成为与世界接轨、管理规范、服务高效的行业具有十分重要的意义。

3 建立公园管理标准体系的必要性

3.1 社会管理和公共服务新要求

2012年8月，国家标准化管理委员会会同国家发展和改革委员会等27个部委制定的《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》(以下简称《纲要》)中提出“十二五”期间以《纲要》确定的重点为主要依据，安排社会管理和公共服务领域的标准修订项目、标准化试点项目、标准化科研项目和有关标准化工作，标志着“十二五”时期我国社会管理和公共服务领域的标准化工作战略布局正式形成[4]。

社会管理和公共服务标准体系含15个标准子体系，其中园林绿化标准属于公共基础设施管理与服务标准。为贯彻《纲要》和《上海市标准化发展战略纲要(2007～2020年)》精神，上海市质量技术监督局发出《关于开展2013年度上海市社会管理和公共服务标准化试点工作有关事项的通知》(沪质技监标〔2013〕198号)，以及《关于开展2014年度上海市社会管理和公共服务标准化试点工作的通知》(沪质技监标〔2014〕153号)，要求在14大重点领域开展社会管理和公共服务标准化试点工作，其中园林绿化属于公共基础设施领域，可见“十二五”期间开展园林绿化(公园管理)行业标准化研究和建立行业标准体系势在必行。

从公园管理系统高效、有效运转的角度看，根据管理、服务对象以及运行保障措施的不同，公园管理可分为内部管理和外部服务两个方面，内部有序、高效的管理体系是提供外部优质服务的保证和基础，市民游客对公园优质服务和对高质量社会公共服务需求的不断增加是促进内部管理系统持续升级的最直接的外部促进力量。无论是内部管理的执行还是外部服务的提供，都需要建立“最佳秩序”，这便需要通过建立公园管理的标准体系，以实现“最佳的共同利益”。

3.2 公园管理相关法律法规滞后

良好的公园管理主要依据法律、法规和条例，1992年国务院颁布了我国城市园林绿化的第一个法律文件《城市绿化条例》，作为当时公园管理的基本依据[5]。20世纪90年代初,上海率先制定了地方公园管理条例，1994年由上海市人大常委会通过的《上海市公园管理条例》(下简称《管理条例》)，至今已历经1997年和2003年两次修订。随着时代发展和社会需求的变化，部分规定和法条用语也与时俱进地进行了相应的修改。之后上海开始实施公园免费开放，2005年4月1日全市122座公园免费开放(占公园总数的83%)，基本形成了目前公园免费开放的格局。2014年全市161座公园中有142座公园免费开放(占公园总数的88%)，公园游客量也由2003年的9600万人增长到2012年的2.2亿人，增长了近130%。

时隔十年，公园管理的行政环境、财政环境、体制环境、资金环境、市场环境和服务对象等都发生了急速的变化，《管理条例》中对公园功能的定位、城市园林管理部门和公园管理部门的职责、公园游客的权利和义务以及法律责任等的规定亟待进行新一轮的修编，但修订进程一再搁置。努力推动《管理条例》等上位法修订的过程中，也在积极开展相关的调查和研究工作，为《管理条例》的修订提供可靠的理论和数据支撑，也为新《管理条例》的落地做好前期准备。

《管理条例》第五条第二款和第三款中，规定市园林管理部门主要职责包括“制定公园管理规范、技术标准、操作规程”和“制定有关公园的科技进步和人才培养目标”，将“管理规范、技术标准、操作规程”、“科技进步和人才培养目标”、文化活动、保洁、门卫、便民以及其他公园提供的窗口服务等按照一定的逻辑关系组织起来，便构成了公园管理标准体系的基本框架。标准体系是对上位法的深化和具体执行，是《管理条例》落地的重要保证和具体体现。《管理条例》对公园公益属性、建设和管理经费来源、公园行政主管部门的法律地位和职责、公园规划建设的标准和内容、公园管理和服务的标准和内容、法律责任进行了原则性和概括性的规定，以及与其他社会管理部门职责上的划分，但每项内容的实施和执行更多地是需要通过公园管理标准体系以及具体的技术、管理和服务标准来实现。

3.3 公园管理标准规范基本空白

我国园林标准化工作起步较晚，从20世纪80年代才开始制定园林技术标准。现行标准体系是由建设部标准定额研究所编制的《工程建设标准体系》(城乡规划、城镇建设、房屋建设部分，2003年1月)，其中城镇建设部分包含有园林专业的标准体系。该标准体系含有技术标准26项，分为城镇园林、风景名胜区、风景园林综合3个部分，但将城市绿地系统规划标准归入城市规划标准体系，风景园林信息化建设标准归入信息技术应用专业。

上海园林绿化行业施行的标准主要分为四大类：第一类是国家标准，如城市污水再生利用-绿地灌溉水质(GB/T 25499-2010)、城市绿地草坪建植与管理技术规程-第1部分:城市绿地草坪建植技术规程(GB/T 19535.1-2004)、城市绿地草坪建植与管理技术规程-第2部分:城市绿地草坪管理技术规程(GB/T 19535.2-2004)等；第二类是行业标准，如公园设计规范(CJJ 48-1992)、城市绿地分类标准(CJJ/T 85-2002)、绿化种植土壤(CJ/T 340-2011)等；第三类是地方标准及地方行业标准，如行道树养护技术规程(DG/TJ 08-2105-2012)、花坛花境技术规程(DBJ 08-66-97)、园林植物栽植技术规程(DG/TJ 08-18-2011)、园林绿化养护技术规程(DG/TJ 08-19-2011)等；第四类是绿化企业标准，2008年开始由上海园林(集团)有限公司根据近年来园林绿化施工的实践经验，组织编写了25条工法，其中13条已确定为上海市级工法，如采用钢筋混凝土骨架的黄石大假山堆叠施工工法(技字2010-09-635-049)、三维排水生态驳岸施工工法(技2010-09-635-050)、挺水植物植床构造施工工法(技字2010-09-635-056)等。

目前，公园建设方面的标准依据《公园设计规范》(CJJ48-92)，养护只能参照一般公共绿地有关标准，如《园林绿化养护技术规程》(DG/TJ08-19-2011)和《园林绿化养护技术等级标准》(DG/TJ08-702-2011)等。除了园林绿化专业建设和养护，公园在保安、保洁、游乐设施、餐饮、导览、便民利民服务等综合型社会化管理工作方面均无标准可循。为了提高公园管理工作的质量和效率，做到有章可循和规范管理，开展公园标准化体系研究具有重要的理论和实践意义。

3.4 深化绿化养护作业市场化的有力保障

国外经验证明，一项公共服务市场化改革措施的实施，在节省政府直接资金的同时，也对政府在谈判技巧、监管能力、评估水平等方面提出了更高的要求[6]。20世纪90年代，我国各地绿化行业纷纷开始进行养护作业市场化改革的探索。2004年上海对绿化行业(公园)全面实施“管养分开”的改革，时至今日，虽取得了一定的成效，但也存在不少问题。政府监管的制度标准规范不完善，监管方式和手段比较粗放简单便是症结之一[7]。作为上海市绿化养护作业市场化改革的试点单位，上海共青森林公园也面临同样的问题，公园难以行使考核权，限制了行政管理效率的提高和市场主体作用的发挥[8]。

深化绿化养护作业市场化改革，建立完善的市场化机制，是实现本行业转型发展的必然选择。根据《关于进一步深化本市城市养护作业领域市场化改革工作的指导意见》(沪府〔2013〕84号)文件精神，及时制定管理规定和标准规范，细化操作流程和监管环节，建立专门的考核指标体系，加强对养护作业质量的考核是转变管理方式，强化对养护作业服务质量监管的有效手段。所以在深化本行业养护作业市场化的进程中，管理部门一方面要制定完善的服务购买制度、价格体系和考评机制，另一方面要健全完善各类标准和规范，强化对市场准入和退出的监管、产品和服务质量的监管、运行安全的监管等。市场准入制度和监管考核机制无一不与公园管理标准体系的每一个方面休戚相关，具体到每一个岗位、每一项职责的明确制定和规范管理都是深化绿化养护作业市场改革的必要保障和制度支持。

3.5 规范公园多元化经营模式的基本方法

2004年起，上海公园基本形成了市区两级管理及管理与养护作业分开的管理体制。根据《上海市绿化和市容管理局关于停止实施公园免费开放市级补贴的通知》(沪绿容〔2010〕110号)，2010年起“区属公园的日常维修养护作为城市维护项目，应由各区县负责”，“停止实施对公园免费开放的市级补贴”。部分公园缺少了门票收入和市级补贴，面临日常管养经费紧张的困境。在保证公园公益性和服务广大市民群众的前提下，如何实现公园经济效益的最大化是公园免费开放后面临的一大难题。

自2011年起，开展了上海市公园经营服务设施现状以及规范公园内经营设施设备和经营企业行为的调查研究。在公园中开设小卖部、茶室和餐厅等经营服务项目既能满足游客的需要，又能补贴公园支出。但此类项目的经营和管理体制情况复杂，大多公园经营服务项目以平价商品为主，利润空间有限，且大多面貌较差。也有公园脱离实际需要，追求经营项目的大而全。目前公园管理迫切需要建立公园内经营服务项目的引入机制，哪些经营服务项目可以进入公园、如何规范企业经营行为等都需要定性和定量的标准化管理。

3.6 施行分类分级管理和考核的首要步骤

早在1994年颁布的《管理条例》第十四条中，便提出“对本市公园实行分类分级管理”和“对重点园林给予重点保护和管理”。经过20多年的城市建设和发展，上海市公园的数量和面积都有了突飞猛进地发展，公园类型和服务功能也随着城市居民休闲娱乐方式的改变、对社会服务需求的增加和对服务质量要求的提高，情况变得错综复杂。城市公园的休憩功能和作为身体锻炼场所的功能被无限放大，已无所谓古典园林、近代公园、历史名园、专类园、湿地公园、国家重点公园或4A级景区之管理区别。

上海是近代中国公园的发源地[9]。上海近代公园跨越了从开埠到民国初年的东西文化碰撞期、民国到解放前的内忧外患战乱期和民主意识高涨期，综合了上海近代社会、政治、经济、文化各方面的历史演变印迹，是城市变迁的见证[10]。2011年上海市公园管理事务中心开展了《近代公园保存现状和管理对策探讨》的课题研究，重点对现存9座近代公园进行了理论研究和实证分析，发现其保存现状不容乐观。古猗园、秋霞圃等著名古典园林也面临着如何在传承发扬公园历史文化底蕴和满足市民游客游园需求之间达到平衡的管理难题。同样的问题也存在于综合公园、社区公园和小游园。

通过差别化管理和考核展现不同类型和级别公园的风貌和特点，引导市民游客自觉维护和尊重公园的历史遗存和文化风韵，形成归属感，共同参与和形成公园的文化特色，这不仅需要法律法规的保护，更需要公园管理标准体系的支撑对公园进行分类指导、管理和考核。公园分类分级管理和考核是公园管理发展的趋势和方向，在分类分级尚未形成统一结论前，研究和建立公园管理的标准体系，对公园进行分类指导是当前工作的首要步骤。

3.7 提升公园管理和服务能级的必然选择

免费公园利益相关者涉及公园(园林)管理部门、游客、工作人员、司法环保等政府部门、城市交通部门、不完全依附于免费公园的企业、行业组织、志愿者、教研机构、收费娱乐场所、其他免费娱乐场所等各方面。免费公园具有非排他性和非竞争性，但如果免费公园的游客量激增超过公园的环境容量，公园资源不足以满足所有市民游客的需求，市民游客的游园活动以至对彼此产生影响的情况下，免费公园作为公共产品的属性即发生了变化，由非竞争性转化为不完全的竞争性，免费公园成为准公共产品。目前，本市多数公园，尤其是市中心的公园和节假日期间的大型综合公园都存在超负荷运转的问题，各团队之间、游客与周边居民之间都存在不少因资源有限和利益冲突产生的矛盾。公园内市民游客之间的矛盾属于人民内部矛盾，可以通过协商来平衡和解决。但市民游客的自我管理和自我组织能力尚处于需要被引导的阶段。

以上海市公园噪声扰民的管理难题为例，2013年3月1日《上海市社会生活噪声污染防治办法》(沪府令94号)颁布，实施之初确实为缓解和解决公园内生活噪声扰民的矛盾提供了强有力的管理依据，通过公园管理者的劝说和引导，矛盾有所缓和，但很快又再次形成燎原之势。通过组织晨练和志愿者队伍参加控制噪声规约的签约活动，扩大公众参与社会管理的范围，从形式上和组织上增强市民游客的主人翁感，比管理者劝阻和说教更为有效。

通过十多年的探索和实践，上海市公园管理部门在“公园-社区-志愿者”三位一体的管理模式上取得了一些成功的经验，借社会管理和公共服务标准化方兴未艾的契机，通过公园管理标准体系的建立和公园标准化进程的推进，改变公园的社会管理模式，从“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”，充分调动社会各方面的力量参与管理，提高市民游客的自觉遵守文明游园守则和自我管理的能力，是提升公园的管理和服务能级的必然选择[6]。

4 结语

随着社会和经济的不断进步和发展，行业发展日新月异，公园管理也不例外。如何应对行业发展的新方向和新趋势，解决管理中出现的新问题，都需要公园管理者未雨绸缪和提前谋划，这也正是标准化解决“现实问题或潜在问题”的专长所在。当前，面临着公园文化活动的开展、主题花展内容的丰富、公园防灾避险功能的完善等，都需要灵活且完善的管理标准体系的支撑。