长春公共自行车系统的现状、问题及对策研究

张启聪

（吉林大学行政学院，吉林 长春 130012）

随着全球城镇化进程和交通机动化的加快，带来了交通拥堵、交通事故率高、噪声污染、空气质量下降甚至雾霾频现等诸多“城市病”。发达国家较早意识到交通机动化给城市带来的危害，并开始寻求新的城市交通发展模式。在以人为本思想的基础上，反思现有交通模式，提出注重自行车、步行系统、公交系统的有效链接，解决公共交通出行最后一公里问题，并且确定了推动慢行交通系统的策略。在过去几年，公共自行车的计划在多个城市启动，长春市也于2016-09正式启动公共自行车计划。

但是，在项目启动以后却出现了使用率不充分、满意度低以及因气候原因造成的运营周期短等问题。本文梳理了国内外公共自行车项目实施的经验，通过实地调查，针对长春市自身城市特点提出了相应的改进建议。

1 公共自行车国内外的发展与现状

1.1 国外公共自行车计划的发展与现状

为了应对交通机动化带来的种种问题，发达国家较早开始寻求新的城市交通发展模式，并且在以人为本的理念下对现有交通模式进行反思，提出注重自行车、步行系统、公交系统的有效链接，解决通勤者的最后一公里问题，提出了建设慢行交通系统的理念。因此，许多城市启动公共自行车或者免费自行车计划。该计划指由政府或其授权的运营商集中采购具有统一标识的公共自行车，在特定热点地区设置停车处并投放自行车，让市民能够廉价甚至免费租赁自行车，并且能够便捷地使用、归还、付款。

虽然公共自行车计划具有很大的应用潜力，但从全球的使用情况来看并非一帆风顺。欧洲是公共自行车计划的先行者，荷兰阿姆斯特丹早在1965就率先尝试投放公共自行车；丹麦的哥本哈根是机动车、公共交通、慢行均衡发展的典范，被誉为欧洲国家的慢行之都。但这些早期项目都不同程度地遭遇自行车被盗、损坏或涂鸦的情况，还有些计划中途夭折。法国巴黎是以政企合作的形式（PPP）进行该计划，在1998年引入采用计算机辅助的自助服务模式的第三代公共自行车计划以后，才使得这一情况得以改善。截至2013-04，全球就有49个国家超过500个城市推行了公共自行车计划，共计提供了50多万辆自行车。即便是在美国这样被誉为“车轮上的国家”，公共自行车也在纽约、华盛顿特区等人口密度大的城市启动。

1.2 国内公共自行车计划的发展现状

公共自行车计划在我国城市虽然起步较晚，却呈后来者居上之势。在20世纪70年代，我国曾是举世瞩目的“自行车王国”。但是，在城市交通向着“机动化”的方向发展时，我国自行车的保有量和使用率大幅度下降，同时，城市非机动化的道路规划和设施建设也逐渐下滑，甚至在很多新建道路设计中成为盲点。近年来，我国城市的机动车保有量逐年递增，但城市道路面积增长和交通线路、规则设计的发展速度远不能满足出行需求。“城市病”不只是出现在北京、上海、广州这样的特大城市，越来越多的中小城市也不同程度上面临类似问题的挑战。许多城市的区域布局、交通规则设计不够完善，不同交通方式之间的转换与衔接不够紧密。在此背景下产生了交通向“慢行”的回归，政府提倡人们更多使用步行和自行车短途出行。2008-05，杭州市最早引进公共自行车计划，在实行过程中积极克服了诸多困难，取得了较好的效果，树立了典范，并且于2014-11获得第二届“广州国际城市创新奖”。随后，公共自行车项目如雨后春笋般在苏州、太原等全国各城市迅速扩散。截至2014年底，全国已有147个城市有公共自行车计划。2016年，已有超过400个城市开展了公共自行车系统的建设。

1.3 长春市公共自行车计划实施的背景与运营现状

长春市家庭小汽车保有量急剧增长，2008年家庭拥有私人小汽车的比例仅为5.2%，2012年增长至16.%，到2016年，这一比例增长52.4%.为了缓解长春市交通拥堵的问题，丰富公共交通的形式，解决公共交通站点到通勤者目的地之间的“最后一公里”的难题，长春市政府、长春市建委市政管理处决定投资建设长春公共自行车，并且交由长春城投停车场建设管理有限公司负责运营。长春公共自行车2016-09起试运营1个月，2017-04-22正式开始运营。公共自行车计划是一项获得广泛关注的公共服务创新，而公共服务创新既是改进政府绩效的主要工具之一，又是提升公众对政府信任的关键所在。面对交通压力的渐增和共享经济的迅猛发展之势，如何优化公共自行车这一公共服务项目的模式、提升公共服务绩效是长春市政府面临的一个挑战。

长春公共自行车的收费模式与各大城市大同小异，租车费用1 h内免费，超过1 h按累进机制。长春公共自行车系统主要的收入依靠租车费用，然而根据本调查小组的研究发现，长春市的54个站点之中，每2个站点之间的距离，骑自行车1 h内一定能够到达。这意味着租车费用几乎可以忽略不计，依靠租车预存费用的收入微乎其微。因此，长春公共自行车主要是一种政府提供的公共服务项目，但运营后期的维护成本是个问题。

目前办卡地点有4个，主办卡地点在长春市公共自行车服务站，其余3个为临时办卡点。现阶段，仅有主办卡点保证正常开放，其他站点都在维护中，给办卡市民多少造成了不便。长春公共自行车到目前为止共有54个站点，站点规模20～30辆自行车不等，大部分站点主要集中在轻轨站和公交站点换乘站附近，以及高校、住宅小区周边，在长春的重要景区以及医院附近也有少量站点分布。

瑞阳小区站、伊通河轻轨站点、御翠豪庭站、卫星广场站和长春医保站等公共自行车站点都是租车次数较多的站点，而这些站点也多是居民区较为集中的区域。自由大路同志街站、会展中心站、长庆街站、南湖公园等商业区，休闲娱乐场所是还车比较集中的站点。公交轻轨站附近各站点之间距离约为1 km，各小区之间站点距离为0.9～1.1 km不等，其他站点主要在各公园以及景点设置，相隔距离不等。在轻轨交通换乘站附近站点，高峰期为07：00—09：00和16：00—17：00内，租车量大于还车量。居民区附近站点在13：00—17：00还车量大于租车量。关于出行路程，鉴于长春市城市规模不大，各站点之间距离比较近，46%受访者选择在15～30 min内使用公共自行车，30%受访者选择在30～60 min内使用公共自行车，只有5%的市民考虑使用1 h以上公共自行车。至此，有26.8%和16.49%的市民对长春市自行车道路设置感到不满意或非常不满意，另外有57.73%的市民认为长春市应该引进无桩化共享单车，有56%的市民认为应当在现有系统中添加无卡扫码的支付功能。

2 长春市公共自行车计划实施中的问题与难点

长春公共自行车是长春市行路难、高污染环境下的产物，是解决通勤最后一公里，缓解交通拥堵，降低污染，倡导绿色出行的必然趋势。但是，在公共自行车实际运营过程中出现了很多方面的问题。

2.1 寒地气候，运营期短

长春市地处我国东北平原腹地，地势平坦开阔，适合自行车骑行，但属北温带大陆性季风气候区，冬季寒冷漫长，被称为寒地城市。寒冷漫长的冬季，意味着长春市的公共自行车系统不能全年运行，在进入冬歇暂停期之前，只能正常运行6个月的时间，这不仅是对公共资源的浪费，而且在缓解公共交通拥堵方面也没有起到根本性的作用。

2.2 非机动车道的缺失

由于长春市公共自行车系统运行较迟，运行的基础设施并没有跟上，市内的道路多数是为机动车服务的，很少有自行车的专门车道，很多地方甚至要与机动车抢行，这不仅影响了公共自行车的使用体验，还存在安全隐患。而有的自行车道又未能与城市绿色廊道、公园、景点无缝连接。

2.3 公共自行车站点的空间布局不合理

目前，长春公共自行车系统投入2 000辆自行车，共设置了54个租赁点，长春市主城区人口240万，虽然公共自行车作为一种辅助公共交通方式，但是，站点和自行车数量都供给不足，在缓解公共交通拥堵情况方面并没有起到很大的作用，也没有真正达到利于市民出行的初衷。另外，自行车站点在自由大路以北并没有分布，这造成了长春市主城区很大一块区域并没有自行车站点覆盖。

2.4 办卡服务落后

长春公共自行车系统投入使用以来，总有市民反映办理租车卡很困难，虽然全市有4个办理点和充值点，但是，目前只有总服务点正常运营，其他服务点都在维护或调试。总服务点地址远离长春市主城区，位置过于偏远。租车点的覆盖范围过小，一旦出了这个范围，就很难还车，很容易超过租车时间。同时，充值方式过于单一也是公共自行车使用率较低的问题之一。

2.5 骑乘者违规使用

骑乘者对于公共自行车的不合理使用也是造成长春公共自行车运营困难的一个重要原因。比如，骑乘者归还方式不合理，造成后来使用者不能正常使用；将公共自行车随意停放，不将公共自行车停在规定的地点；故意或非故意的破坏自行车，这些都造成了公共自行车的非正常损耗。

2.6 共享单车的竞争

近年来，共享单车从校园走向城市，在各大城市受到广大白领和学生的欢迎，市场逐步扩大。共享单车的出现，一方面，对政府公共自行车形成了竞争之势，迫使公共自行车进行一些必要的改进；另一方面，共享单车占据的市场份额越来越大，公共自行车受到不同程度的“冷落”，有人质疑公共自行车是否有存在必要，是否应当理所当然让共享单车取代？

3 长春市公共自行车计划的改进建议

要发展长春市公共自行车，就必须要完善包括自行车道路之内的一切立体公共交通网，让轨道交通、快速公交、公共自行车都能充分发挥其各自的作用，使长春市交通走上快捷、和谐的道路。

3.1 寒地城市公共自行车使用周期短的解决策略

在长春市，冬季骑行人数少，自行车专用道利用率比较低。例如，有些专家学者建议专门修建自行车道来辅助公共自行车系统，这样做未免成本太高、利用率太低，是对公共资源的低效使用和资源浪费。为了解决这一难题，我们必须采用交叉学科的知识统筹公共资源的利用。廊道是景观生态学中的概念，绿色廊道是指，在现代城市建设与规划的过程中，以植物绿化为主的线状要素，包括街道绿化带、滨水河岸植被带等。在现代绿色廊道的建设中，既要尊重城市自身的自然环境特征，又要注重恢复和重建在城市开发过程中遭到破坏的环境和景观。在生态文明建设和绿色发展路线的主导方向下，将绿色廊道与城市慢行系统相融合，可以作为扩大慢行交通功能的一种重要手段。不只是在公共自行车这样的准公共物品上共享，也可以在步行和骑行所需的非机动交通道路这样的公共设施上进行共享、优化和升级。因为天气的原因，在公共自行车不便频繁使用的季节，人们步行交通仍有很好的道路设施保障。

由于寒地城市气候特殊，对道路交通产生了一定的影响，所以，公共自行车这样的慢行系统的构建方法也应有别于南方城市。针对长春市实际的城市布局与特点，建立现有道路与绿色河流廊道、绿色道路廊道、绿带、公园相融合的慢行系统是发展之路。国内这方面比较好的案例是哈尔滨斯大林开放式公园的慢行系统设计。相关研究者建议，在长春市的伊通河沿岸、汽开区、莲花山生态旅游区这3个区域先行建设和完善绿色慢行道路设施。除此以外，还应该考虑结合长春市自身的旅游特色、汽车文化、特色街道的建设等，打造契合场所特制的慢行空间，考虑季节性应用与设计。比如，自行车停放点最好是有棚、可移动、色彩明亮、造型活泼的，即便在冬季也是城市的一道风景、一张城市的形象名片。个别非移动性的停放点在冬季不使用的时候也可以低价刷卡的形式租赁给市民停放自己的自行车或摩托车。同时，可以采用更灵活多样的雪地自行车或骑行三轮车的形式，保证冬季骑行安全，从而创造更好的共享程度，更大的公共服务面。

3.2 科学规划、合理布局

单纯依据经验和使用者的反馈并不足以解决公共自行车出现的问题，在实际工作中，需要利用科学调查的方法进行研究。具体而言，应该利用大数据的方法——与相关专家团队合作，找到公共自行车租借的规律，构建模型，制作管理软件，实时观测公共自行车的租还情况，解决相关问题。另外，还需要保证公共自行车的数量，以解决租车难停车难等问题。与此同时，应防止数量的无限增长所引起的浪费。目前，各站点自行车数量统一设置为20～30辆，这种设计不尽合理，容易造成市民借还车难的问题。自行车数量的设计应该根据区域实际的需求、人流量大小，梯次设置。此外，要准确设置租赁点。公交点、公建点、校园点的布设属刚性范畴，点位选择调整余地不大，而居住点的布设属弹性范畴，往往是一个或几个社区共用一个点，点位选择调整余地较大。针对中长距离出行，公共自行车应与公共交通紧密衔接，形成“公共交通＋公共自行车”的出行模式。针对短距离出行，公共自行车应与公共汽车、社区公交等交通方式优势互补，根据需求、道路交通条件等因地制宜地发展。在需求量大、道路交通条件允许的地区设置公共汽车站，在需求量小、道路交通条件有限的地区设置公共自行车租赁点。

3.3 加强管理与立法、杜绝破坏

长春市的公共自行车项目属于政府财政支持的公益项目，其运营消耗的均属财政资金，因而政府更应该加强保护。在具体工作中，应配置足够数量的车辆管理人员，在监督车辆使用情况的同时，及时排修故障，将人为损坏和自然损耗的成本降至最低。同时，还有很多故意破坏自行车的行为，针对人为的破坏，公司无法处罚、无法执法，因为处罚要有依据。因此，有关部门应确立相关法律，对公共自行车的人为损毁进行处罚，为公共自行车系统的发展提供立法保障。

3.4 加强硬件设施建设，便利自行车出行

政府应当为公共自行车的出行提供必要的便利，其中最为重要的就是非机动车道的划建。长春相对于其他城市，自行车缺少行驶的空间，甚至是自行车站点分布密集的南湖大道、工农大路、自由大路、人民大街等区域，也都缺少非机动车道，市民骑行时易受到机动车的影响。这种情况不仅会影响人们的骑行速度，还会对骑行者的人身安全造成威胁，市民骑车出行的意愿也由此降低。因此，建设自行车道刻不容缓。

3.5 提高科技应用，简化租用形式

长春市现有的公共自行车办卡地点少、办卡难、形式僵化，大大限制了公共自行车的使用率。设置专门办卡点，既占用空间资源，在工作量不饱和的情况下也会造成相关人员的时间和精力浪费，增加了间接人力成本。其次，公共自行车专卡专乘的要求增加了市民公共自行车租用的复杂度。要想改进这一问题，可以借鉴其他城市经验横向学习。例如，杭州市自2008年启动公共自行车计划时就是市民可以使用公交卡直接租用，二卡合一，大大提高了便利度；兰州市的公交一卡通改革，市民在办理了支持NFC手机支付的SIM卡以后，再下载手机客户端，存入押金和公交车费，就可刷手机乘公交。长春市公共自行车系统也可以考虑手机下载客户端直接租用，通过手机办卡实名制可以规范租用规则，让符合年龄要求的租用者租用。

3.6 扩大面向群体，带动旅游发展

目前，长春市公共自行车在南湖公园、雕塑公园、长春市动植物园等景区均设有站点，然而目前长春市公共自行车仅对于长期居住于本市的居民开放。在杭州市公共自行车的使用者中，外地人大于本地市民，这与杭州市的旅游业发达不无关系。长春市的公共自行车使用者将对象扩到流动人口，有利于进一步提高市内景点的影响力，推动旅游产业的发展。

3.7 政企合作寻找盈利点，减少财政消耗

公共自行车作为一种准公共物品，单纯的市场化不足以满足其公共性，企业运营时又不得不依赖政府提供诸如道路建设、交通管理等方面的服务，经营时风险比较大。而单一由政府主导，因为政府对于公众需求难以及时准确地判断，往往入不敷出，造成财政负担。长春市未来可以考虑公私合营的模式，由政府主导，企业负责具体运营，二者合作，充分协调利用政府与市场两方面的优势。在公共自行车管理的过程中，总结经验与难点，在今后应对更多方面、更多形式的共享经济的公共物品或服务时，可进行管理模式有益的尝试与经验的积累。在PPP的协同治理模式中，政府应主动把握共享经济规律，形成政府主导、企业配合、社会支持的政府治理创新机制，形成开放、包容、规范、有效的政府治理环境。

4 结束语

公共自行车作为一种新兴事物，在国内方兴未艾，在探索发展的同时也为市民的出行带来了便利，确实在某种程度上破解了“最后一公里”的难题。虽然公共自行车“其命维新”，却依然在运行过程中暴露出一些问题，这些问题需要在政策制度和管理方面不断改革。本文在国内外公共自行车发展与研究的背景下，以长春市公共自行车系统为研究案例，从提供公共物品的视角下来研究长春公共自行车的发展过程、现状，并且分析其发展中存在的问题，结合长春市的具体情况，为长春公共自行车的发展提出自己的建议，让长春市公共交通走上和谐、快速发展的道路。

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