中新天津生态城建设经验及对璧山区打造“三区一美”的启示

2018-11-29侯光辉

绿色科技 2018年18期

王颖，侯光辉

(1.重庆市璧山区环境保护局，重庆 402760；2.天津大学管理与经济学部，天津 300072)

1 中新天津生态城：生态、宜居、和谐之城

1.1 中新天津生态城建设的背景、意义

2007年11月18日，中新两国签署《中华人民共和国政府与新加坡共和国政府关于在中华人民共和国建设一个生态城的框架协议》，旨在合作建设一座资源节约型、环境友好型、社会和谐型的生态城市，作为中国其他城市可持续发展的样板，标志着天津中新生态城(简称生态城)项目落户天津市滨海新区。

生态城地处塘沽区、汉沽区之间，毗邻天津经济技术开发区、天津港、海滨休闲旅游区，距天津中心城区45 km，距北京150 km,交通便利，能源供应保障条件较好，是为滨海新区功能区配套服务的生活城区。项目于2008 年 9 月开工建设，总规划面积30 km2，人口规模35万人，10至15年基本建成。累计投资超千亿元，引进企业6500余家，注册资金近2000亿元，入住居民近2万人，首批居民已于2011年入住。2013年3月份获得国务院批准建设国家绿色发展示范区，是我国正式批复的首个绿色发展示范区。中新两国定下的生态城口号是“三和三能”，即人与人、人与经济活动、人与环境和谐共存，能实行、能复制、能推广[1]。

1.2 中新天津生态城建设的目标、定位与规划

按照生态、节能、环保、自然、宜居、和谐理念，生态城旨在打造“生态之城、活力之城、示范之城、宜居之城、和谐之城和未来之城”，具体内容包括：建设环境生态良好、充满活力的地方经济，为企业创新提供机会，为居民提供良好的就业岗位；加快社会和谐和广泛包容社区的形成，增强社区居民主人意识和归属感；建设一个有吸引力的、高生活品质的宜居城市；采用良好的环境技术和方法，促进可持续发展；更好地利用资源，产生更少的废弃物；探索未来城市开发建设新模式，为中国城市生态保护与建设提供管理、技术、政策等方面的参考[2]。

为了实现上述目标和定位，生态城运用生态经济、人居文化、和谐社区和科学管理的规划理念，突出生态优先、新型产业、绿色交通、以人为本的特点，编制“一轴三心四片，一岛三水六廊”的空间布局总体规划；聚合国际先进的生态、环保、节能技术，加强科技创新能力，优化产业、能源结构，推进清洁生产，加大清洁能源、可再生资源和能源的利用，发展高效循环经济；完善基础设施功能，提倡绿色健康的生活方式和消费模式，逐步打造管理机制健全的生态人居系统，形成有特色的生态文化。

1.3 中新天津生态城建设的指标体系与评价

生态城编制了世界上第一套生态城市指标体系，作为规划建设的量化目标和基本依据，开创了“指标体系导向的生态城市规划建设运营管理新模式[3]”。指标体系包括生态环境健康，社会和谐进步，经济蓬勃高效，区域协调融合4个方面的22条控制性指标和4条引导性指标，并分解为51项核心要素，129项关键环节，275项控制目标，723项具体控制措施。引导性指标要求考虑区域环境承载力，并从资源、能源的合理利用角度出发，保持区域生态一体化格局，强化生态安全，建立健全区域生态保障体系。

1.3.1 生态环保与环境建设

在生态环保方面，生态城要求自然环境良好、人工环境协调和自然生态协调。主要指标和标准包括：单位GDP碳排放强度150 t-C/百万美元、自然湿地损失0、绿色建筑比率100%、人均公共绿地m2/人≥12 m2。在措施上，一是生态城所有建筑要达到绿色建筑标准。集成使用可再生能源、水资源利用、绿色建材、通风采光、垃圾处理等方面节能减排技术和方案，降低建筑能耗和排放，形成绿色建筑综合实施方案，逐步实现绿色建筑产业化。二是进行绿色交通体系建设。建设轨道交通、清洁能源公交、慢行体系，实现人车分离、机非分离、动静分离。区内2020年绿色出行比例到要达到90%。三是努力推广新能源技术，强化能源阶梯利用，以提高能源利用效率。优先发展地热能、太阳能、风能、生物质能等可再生能源，全面实施国内首个智能电网示范区建设，可再生能源使用率到2020年达到20%。四是不遗余力进行生态修复。坚持生态优先、保护利用的原则，通过一整套完整的生态修复工程体系，

实施水生态修复和土壤改良，保留湿地和水系，预留鸟类栖息地；建立一条贯穿全城的水廊、绿廊和“湖水—河流—湿地—绿地”复合生态系统，形成自然生态与人工生态有机结合的生态格局[4]。

1.3.2 绿色产业经济

在经济蓬勃高效方面，设置了经济发展持续、科技创新活跃和就业综合平衡3个指标层。主要标准包括：可再生能源使用率≥20%、非传统水资源利用率≥50%、每万劳动力中R&D科学家和工程师全时当量≥50%和就业住房平衡指数≥50%。

可再生能源使用率指可再生能源在能源供应结构中的比重。非传统水资源利用率充分体现了资源循环利用、节约利用的原则，有利于缓解本地区水资源短缺状况，实现水资源高效利用。

指标规定，2020年每万劳动力中R&D科学家和工程师全时当量不小于50人，2013年就业住房平衡指数不小于50%。每万劳动力中R&D科学家和工程师全时当量指每名万劳动力中，参加、管理和直接服务R&D项目的科学家和工程师按全时人员折算的人年数，是反映从业人员中科学家、工程师的比例和从事研发活动时间的综合指标[5]。该指标对提高中新天津生态城科技投入和劳动力素质，对构建科技创新、经济蓬勃的新型城市具有重大意义。

就业住房平衡指数通过本地生活、本地就业的形式对城市格局进行约束，合理减少出入境交通，将生态城建设成为功能全面的紧凑型城市，实现资源节约、环境友好、经济高效和社会和谐的目标。

在产业组织方面，生态城坚持“高端、高质、高新”的理念，以绿色产业、低碳产业和循环产业为主导，重点发展科技研发业、节能环保业、文化创意业和现代服务业，打造都市经济、楼宇经济和循环经济，建设国家动漫园、国家影视城、科技园、产业园和信息园。

1.3.3 低碳生活与社会管理

低碳生活是生态文明的生活要求，直接反映生态文明建设成果和效果。生态城所要求的主要指标和标准包括：绿色出行所占率≥90%、日人均垃圾产生量≤0.8 kg/人、垃圾回收利用率≥60%等。在社会管理机制健全方面，生态城主要设置了保障性住房占住宅总量的比例，并要求从2013年起保障性住房(公屋)占本区住宅总量的比例不小于20%。建设公屋将解决生态城内低收入居民的住房需要。公屋与私人住宅项目相结合，以确保社会各阶层居民能融洽的生活在一起，并形成一个充满活力的社区。

1.3.4 城市建设

在城市建设方面体现和谐要求，生态城重点关注步行500 m范围内免费文体设施的居住区占比、无障碍设施率和市政管网普及率。反映中新天津生态城基础设施完善和社会和谐程度。500 m范围内设有免费文体设施，居民步行即可到达，既方便生活又增加了绿色出行的比例。无障碍设施率达到100%。它体现了生态城以人为本的理念，是衡量社会和谐进步的重要方面。还规定，2013年起市政管网普及率达到100%。市政管网包括供排水管网、燃气管网、宽带网、电力电缆、供热管网等，与区内人民的生活水平密切相关。

2 璧山学习生态城发展之道

璧山地处，东临重庆主城，是川东、川北、渝西到达重庆主城的交通要道。作为川渝战略西进第一站，璧山是重庆主城功能重点拓展区，承担着加快城乡统筹改革，率先实现全面建设小康社会的重任。2013年9月，璧山被赋予重庆“城市发展新区”全新定位。2013年9月以后，璧山领导班子逐步形成实施“三区一美”行动计划的共识，即建设生态宜居区、新型工业化示范区、统筹城乡先行区。2014年5月国务院批准璧山撤县设区，璧山发展上升为重庆大都市整体战略，璧山迎来跨越发展的黄金时期。相反天津生态城自2008年在盐碱地和盐滩上建设，周边自然环境恶劣，区内交通不便，周边人口稀少。比较而言，两地在发展目标、区位条件、产业规模、产城依托、政策支持上具有一定的相似处，璧山甚至在原有生态格局、人口支撑、产业基础、基础设施、城市文化等方面还有很大优势。

实现璧山“三区一美”行动计划的目标是建设生活宜居、经济发展、社会和谐之城。其总体思路是“美好环境与经济发展同时缔造”，“人居环境与社会和谐融为一体”。学习生态城建设，应以理念参悟为主导，政策创新学习为重点，管理措施借鉴为抓手，技术方案参考为辅助，结合璧山特点区情形成独有的发展路径。

2.1 四个“协同”价值观

一是学习“生态-经济-社会协同”理念。自然环境生态化是地区发展的本底，经济发展低碳化是可持续良性发展的途径，社会生活幸福化是所有发展的本原。璧山必须学习生态城坚持生态保护优先的理念，尊重和优化本地原有自然生态条件；持续采用有效的生态修复手段，恢复区域内的自然水系、植被和湿地，构筑多级水系、绿色网络为骨架的复合生态系统。严格产业准入门槛，探索排污权交易，严格总量控制，从源头遏制生态退化。利用生态产业和循环经济推动经济发展的低碳化，构筑以高新技术产业和现代服务业为主的新型产业结构；完善区域生态环境监管体制和协调机制，研究开展区域生态保护补偿，实现生态健康安全。注重公共资源的平等分配和共享，完善社会保障体系，混合安排多种不同类型的住宅形式，建设适宜不同群体居住创业的和谐社区。结合绿色交通理念和新加坡“邻里单元”的理念，建立生态社区。

二是学习“区域政策协同”的理念。研究制定统领生态城市建设和管理的政策体系，是保证各项事业和工作得到良好执行的前提条件。璧山应参悟生态城管理体制机制创新经验和区域政策协调理念，制定系统化的政策体系，以保证区域内各项工作相互配合，协调推进、发展。从规划管理上，积极推进空间研究，融合政治、社会、环境、交通等因素，制定和实施空间发展战略；在建设模式上，坚持城乡统筹发展，实现城乡规划一张图，确保城镇化与新农村建设双轮驱动；在社会事业、社会保障、基础设施、人居环境等建设上实现城乡接轨、城乡融合；在环境治理政策方面，建立有效的区域联防联治机制和区域污染协调机制，改变传统上下游各自为政、治污脱节的现象；在城市管理层面，完善运营维护和应急处理、区域综合执法管理等机制[6]。

三是注重学习运用“产城融合”的理念。生态城在规划建设之初就重视产业和城市发展的良性互动。其要求2013年就业住房平衡指数就不小于50%，旨在以本地生活、本地就业的形式对城市格局进行约束，合理减少出入境交通，形成“邻里模式”，降低居民生产、生活和通勤成本。璧山在发展中应贯彻“产城融合”，不演“空城计”，不造“鬼城”。依托园区上项目，围绕项目兴产业，立足产业壮集群。坚持产业打造和城市建设双目并举，产业布局持续为城市发展提供活力，而城市功能的优化又促进产业集聚和发展。

四是学习“多元混居整合”的理念。在西方国家，作为一种与城镇化相伴而生的“城市病”，居住隔离现象会固化和放大种族、阶层之间的对立情绪，严重阻碍社会群体间的良性互动，威胁社会稳定。改革开放以来，我国住宅商品化过程步伐加快，通过房价过滤，各阶层在居住模式和区位上产生明显分化，居住隔离现象雏现。高档住宅区、老旧街区、城乡结合部和“城中村”、保障性住房和经济适用房、廉租房在地域、生活设施和居住环境上差距明显，富人聚集区、中产人群小区、低收入和流动人口城市边缘地区分化出不同的居住人口和社会层级，进一步加剧了居住空间的分化与隔离。

生态城在规划建设伊始就注重不同收入阶层的融合问题，全部采用“配建”方式建设保障型住房，使其融入商品房社区，使不同收入水平人群混居，以避免严重的阶层对立和社会不公问题。璧山应在发展中持续关注在大城市频繁上演“居住隔离”现象，在城市规划中强调公共利益为本、加强对房地产市场的调控、提倡多元混居的异质化社区、制定合理的人口容量和分布战略[6]，组合运用“原址建设复迁”、“插花”式选址(即在繁华地段和生态环境良好地段建设保障性住房、经济适用房、廉租房等)，使全体市民享受同等的公共设施配套，保障共荣共生，规避“大城市病”污染“小而美”的社会格局。

2.2 政策与管理举措创新

生态城是中新两国建设未来城市的创新之举，其开发建设持久的发展动力来源于一系列政策和体制机制创新。璧山应借鉴学习其开发建设模式和城市管理经验，结合建设实际，消化、吸收和创新。

一是学习借鉴其“规划控制、指标约束、企业运作、政府监管”的开发运营模式[7]。可持续生态城市的基本经验是科学恰当处理城市规划、建设和管理的关系。以规划为依据，中新天津生态城管理委员会(以下简称生态城管委会)代表市人民政府对生态城实施统一行政管理。土地整理储备的主体是生态城投资开发有限公司，负责收购、整理和储备生态城内的土地，也负责生态城基础设施和公共设施的投资、建设、运营、维护，享有相应的投资权、经营权和收益权。这种开发运维模式有效实现了政企分开，理顺了生态城的管理主体和开发主体的关系，确保生态城开发经营体制适合其发展需求。

(1)璧山需继续深入研究、制定和修订区域“城乡总体规划”、“土地利用总体规划”、 “生态空间规划”等各专项规划，使各种规划一致、相互补充，作为未来发展的导向和建设依据；另一方面，制定并严格执行“璧山生态城市建设指标体系”。生态城建设伊始就制定了严格的指标体系，据此推进各项工作，开辟了以指标体系为导向的低碳生态城市发展模式。璧山要实现“三区一美”的宏图，可参考生态城建设指标体系，根据区域自然地理、经济社会、文化和区情，因地制宜摸索和制定出一套适合的发展指标体系，落实“秀美绿城、活力水城、文化古城”的发展方向。其设定目标在一定年限内完成，为未来一段时间内工作提供基本依据和检验标准。

(2)学习“创新生态环境政策，强调低碳生活方式”的政策思路。生态城管委会组织制定的绿色建筑标准、绿色施工标准等管理规定和评价体系，确保生态城的各项技术走在节能环保科技的前列，保证生态目标的实现。生态城内的建筑必须按照生态城绿色建筑标准和绿色施工标准进行建设，对废弃物、水系统管理等方面也有明确严厉的要求，建立了落后技术、设备、材料、工艺的淘汰制度，鼓励企业和个人研发、推广和应用生态环保节能的新技术、新设备、新材料、新工艺。构建节约、高效、环保、健康、和谐的城市水系统、废物管理系统。在交通方面，推行公共交通优先政策，积极发展绿色环保、方便快捷的公共交通体系，使公共交通成为居民出行的主要方式。

(3)借鉴其“好政府，大社会”的行政体制格局，提高行政效率和治理水平。改革开放以来，我国已进行了七轮行政审批制度的改革，但是依然存在政府职能越位、错位、缺位等问题，政府职能转变阻力仍旧很大。“好政府”最根本的要求是“人人享有均等的公共服务”和“提供高水平的公共服务设施”，是超越高行政效率的高层次要求。培育“强社会”是指赋予社会足够的空间，增强社会的自生能力。其实现前提是政府适度放权给社会，把那些社会可以自我管理的领域开放给社会本身，把政府自己管理不好的领域让渡给社会(社会组织、团体和企业等)[8]。此外，还应积极发挥企业和社会力量，继续推进“政府投资瘦身，社会投资扩容”，以政府投资撬动社会投资。

生态城按照统一协调、精简高效、清正廉洁的原则，确立了集中统一的行政管理体制、设立相应管理机构，其行政审批实行一个窗口受理、集中审批、限时办理、跟踪服务制度[7]，利于更好地转变政府职能、提高行政效率，保证国际合作项目的顺利实施。生态城采用社会参与、市场运作、政府监管的城市管理运行模式和网格化、数字化的管理方式，实现高效能管理和服务。同时鼓励创新管理体制促进长效可持续发展，正走在一条，由“全能型”、“管控型”政府，向“有限型”、“服务型”转变之路，与“好政府，强社会”的理念不谋而合。当前，璧山在优化政府运作流程，深化行政审批制度改革，提高行政效率方面已进行了不少有益的探索。但“好政府”的政府职能转变动力机制还未形成，“强社会”的发育机制还未建立，须树立“公共利益”观念，在经济发展与社会民生、握权和放权、长远利益和当前利益中做出选择，持续发力改革行政体制机制。

2.3 学习绿色技术体系，防范“技术本位”陷阱

生态城建设运用了大量低碳环保技术，包括绿色建筑、绿色交通、新型能源、生态修复等。璧山一方面要针对性地学习和引进这些技术，引入绿色产业提高自身的低碳化水平；另一方面要防止“技术本位”的误区，片面以“高科技、高代价、高指标”来追求零排放。“技术本位”模式的误区在于为了新技术的集成使用而设计城市，而不是为了“人的生活更美好”。其昂贵的建造维护费用，往往使项目难以进行；或需要长期的研究过程，充满不确定性，忽略了城市改造的渐进性及居民的自主创新能力，最终成为“低碳的居住机器”[9]。生态城首先是一个人文的城市，而不是简单的技术堆砌。实现绿色发展，璧山要走一条“成本适当、可持续、自进化”之路，不仅需要节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，更需要推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。