促进共享经济发展的财税政策研究

□吴心怡 刘秀桃 李紫莹

从1978年美国学者最早提出“协同消费”的概念，到共享经济在全球范围内的快速发展，关于共享经济的讨论已经不局限于商业和经济范畴，同时也进入多个国家政府的政策议题。我国在党的《中央十三五发展规划纲要》明确提出了要“鼓励搭建资源开放共享平台，积极发展分享经济”，并先后在《2016年政府工作报告》及一系列相关政策中释放了鼓励和促进共享经济发展的积极信号。为进一步促进共享经济健康发展，国家发展和改革委员会联合国家税务总局等八部委在联合印发《关于促进分享经济发展的指导性意见》中指出，要按照深化简政放权、放管结合、优化服务改革的总体要求，加强预期引导，优化发展环境，促进分享经济发展。

目前国内外已有的对共享经济的研究大部分集中在对共享经济商业模式的企业案例分析和共享经济未来发展前景的研究上，从财税政策方面的角度开展对共享经济的研究十分少见。因此着眼于共享经济在我国发展的实际现状，关注财税政策在共享经济领域的具体内容，探讨创造符合共享经济发展规律的市场及监管体系的条件，发掘现行政策体系在公共服务供给及税收征管等方面的空白及不足，对解决共享经济发展中面临的问题是十分有必要的。

一、共享经济的界定与特征

目前为止，国际上尚未形成一个严格意义上得到普遍认可的确切“共享经济”的概念。本文结合《促进分享经济发展的指导意见》以及国内外研究的表述，认为“共享经济”是利用信息科学技术，借助互联网平台，将分散的闲置的资源进行优化配置，促使供需双方实现在线上达成交易协议的一种互联网经济的新模式。其特征如下：

（一）“使用而不占有”

共享经济强调使用权和所有权的暂时分离，仅仅是出让了本有特定用途但是暂时可供他人使用的资源。

（二）依靠互联网平台

互联网以及智能终端的普及，同时基于互联网的其他新技术的应用，如物联网、区块链、大数据、云计算等，推进了共享经济的范围与层次，保障了共享经济实践中的运行与维护。

（三）共享闲置资源，激活经济存量

万众参与的主体特征不仅使得闲置的资源得到流动，同时也撬动了潜在的存量经济资源，极大地提高了资源利用效率，更有利于实现“稀缺中的富足”。

二、共享经济发展的现状与问题

（一）共享经济发展的现状与未来趋势

当经济危机席卷全球的时候，共享经济也在全球蔓延。中国的共享经济虽然起步稍慢于全球，但是自2014年后也进入了井喷的高速发展期。从总量上看，共享经济规模连年攀升，以滴滴出行、小猪短租等为代表的中国本土企业正在全面推动共享经济在中国的发展，领跑全球共享经济。报告显示，2017年，我国共享经济市场总额约为49205亿元，比上年增长47.2%，参与共享经济活动人数目前已经超过5亿人。预计未来5年，我国共享经济仍将保持30%以上的增长速度，到2020年，共享经济占GDP的总规模将达到10%以上。未来共享产品和服务的领域将会越来越广，其结构也会更加合理。共享经济将从个人闲置资源共享，逐步向企业闲置资源共享，并在政府引导下进入公共闲置资源的共享，最终实现以城市为单位，由政府统筹整合整个城市闲置资源和分享主体并统一规划各行业分享主体的整个城市的闲置资源共享的阶段。

（二）共享经济存在的问题

共享经济的兴起是互联网以及相关信息技术高度发展的成果，其中共享平台的出现取代了传统中介的角色，实现了再中介化的功能，在共享经济的商业运作模式（如图1所示）中发挥着举足轻重的作用。

图1 共享经济的商业运作模式

但评价共享经济发展的标准不仅是依靠共享经济平台辐射的广度和深度，同时也要着眼于产品和服务的质量，以及最终服务需求方的满意度。结合共享经济运作的一般商业模式，按参与共享经济活动的主体分析，共享经济快速发展的外衣下仍然掩盖着的相当多的问题。

1.产品和服务供给端：目前我国的共享经济基本还处在以个人闲置资源共享为主的阶段，产品与服务的供给方通常包含着大量并未被资质没有获得认定的个人或组织。除生活服务外，有诸多领域的分享经济还处在探索阶段，共享层次不够深入，服务和产品的质量和安全性也缺乏统一的认定标准。在地域分布上，共享经济模式主要集中在经济基础和创新基础较好的发达城市。

2.共享经济平台：一方面，已经占据市场绝大部分份额的寡头企业与互联网巨头BAT有着资本联结。互联网巨头本身把握着社交网络、搜索引擎等互联网入口，在入口形成了自然垄断，同时又在推广过程中“屏蔽”竞争对手，使得创业者难以打破垄断并有效进入共享经济领域。另一方面，一些共享经济平台为了在短期获得最大化的市场效益，不但没有进行分工合作，反而依托资本纽带进行合并，占有着有绝对优势的市场份额，并通过“烧钱”的大额补贴进一步占据市场份额，而忽略了创新业务方向、提升服务质量。这些带有垄断性质的“捆绑推送”、“屏蔽竞争对手”和“过度合并”的行为，极大地削弱了共享经济企业的创新动力，不利于共享经济健康发展。

3.产品和服务需求端：共享经济是互联网高度发达的产物，其需求遍及全国各地。但是我国网络基础设施的不足极大地限制了更广大的群众享受共享经济的红利。目前，我国互联网普及率已经达到了50.3%，但是距离发达国家80%以上的普及率仍然有较大的差距，而且移动4G/3G应用分布不均衡和较高的上网资费直接影响了国民对共享经济的参与度。

4.政府监管：尽管政府释放出了十分积极的信号，但是共享经济融合性新业态的大量涌现，对现行政府事前审批和准入的属地化监管体制提出了新的挑战。政府监管部门应该更多遵循市场主导思路，创新监管方式和手段。

5.配套制度：共享经济建立以信任为基础。但目前我国社会信用体系建设不完全，征信市场不完善，各类行政管理征信难以与平台企业实现有效对接，资质审查和信息安全的漏洞会影响共享经济的安全性。

三、财税政策支持共享经济发展的机理分析

（一）涉及共享经济领域的财税支持政策

作为新的经济形态，我国现有的政策体系中也几乎没有专门针对“共享经济”或“分享经济”出台的财税政策。为了解我国对共享经济领域的财税政策扶持的基本情况，借鉴《促进分享经济发展的指导意见》中对共享经济的描述，依照财税政策支持的类型对中小企业（科技型中小企业）、小微企业、高新技术企业、物联网等与共享经济相关的财税政策体系进行梳理。

1.财政投入

财政直接投入对共享经济的支持主要表现在对互联网平台的基础设施建设和对新兴产业的创业创新激励上，其具体投入情况如表1所示。

根据表1可以看出，互联网作为第四生产要素，其重要性日益显现，中央财政对于基于互联网的信息技术投入力度不减，这也从侧面说明了以互联网为实现基础的共享经济随着信息技术的进步在未来依然有相当大的发展空间。同时，2018年新增对于“双创”的多项财政支持，将会极大地促进创业和创新积极性，从某种意义上也实现了共享经济参与的群众基础的扩大。但是目前我国网络基础设施的覆盖状况距离发达国家仍有差距，其次，作为共享经济技术支撑的物联网、大数据等相关技术的前沿研究也离不开财政的支撑与扶持。

2.财政补贴

财政补贴对共享经济的促进作用主要体现在通过设立专项资金实现对特定项目的扶持，包含在中央财政预算内的转移支付的专项资金主要情况如表2所示。

根据表2可以看出，财政补贴项目的范围既涉及了企业创业期的融资扶持，也涉及了企业成长期的支持引导。其次，对电信普遍服务的补助将使更多群众有机会参与到共享经济中来。除直接拨款外，政策都鼓励通过采取多种补贴方式相结合来提高补贴效率。但是就具体政策内容而言，并没有专门针对共享经济领域的内容。而且对扶持对象设定的认定条件主要是根据企业资质和项目要求来确定的。由于科技型中小企业中关于从业人员认定条件较高，导致一些小型企业难以纳入扶持规模；而且受专项资金的规模限制，大多数参与行业发展的中小甚至小微型企业无法获得财政补贴支持，削弱了其参与共享经济发展的热情和积极性，不利于行业的长期发展。

表1 财政对基础设施的直接投入

表2 中央财政预算内的专项资金

3.政府采购

虽然《政府采购促进中小企业发展暂行办法》中提出了政府采购对中小企业的扶持要求，但结合共享经济的实际发展状况来看，占据大部分市场份额的并不是数量众多的中小企业，而共享经济服务项目到目前为止也尚未被纳入政府采购目录之中。

4.税收优惠

目前税收优惠体系中并没有直接针对共享经济领域的优惠政策。根据共享经济参与主体的特点，梳理了与共享经济领域联系较紧密的部分税收优惠政策。我国的税收优惠体系包括对企业初创期、成长期、成熟期的政策支持。企业初创期税收优惠主要集中在小微企业、创业就业平台、参与投资的创投企业和金融机构等方面。此外企业成长期的税收优惠政策则主要集中在研发费用加计扣除、固定资产加速折旧、购买符合条件的设备可以享受税收优惠以及对科技成果转化和对科研机构人才创新优惠上，而企业成熟期的税收优惠政策受众面较窄，主要集中在对高新技术企业和软件企业上。

5.各类政府引导基金

与共享经济有关的政府专项引导基金主要包括国家新兴产业创业投资引导基金、科技成果转化引导基金、互联网投资基金和即将落地的战略性新兴产业发展基金。从投资方向上看，物联网、大数据成为政府引导基金的一大热点，占据投资总规模的14%。我国政府引导基金规模正在经历爆发式的增长，截止2016年，基金数量超过900只，总规模已经达到两万多亿元。但从实际运作效果看，北京、上海、深圳、杭州等原本创业创新就比较发达的地区，政府引导基金发挥的效果比较显著，但在相对欠发达地区，政府引导基金的发展则显得举步维艰。

（二）共享经济领域财税政策存在的问题

由于共享经济这一可以与任何实体经济结合的特殊性，导致涉及共享经济的政策众多，但直接针对以共享经济模式运营的企业的财税政策几乎是空白，从整体来看，促进共享经济发展的财税政策存在以下问题。

1.支持政策的制定目前缺乏顶层设计

共享经济的发展是循序渐进的过程，在每一个阶段有不同的重心和目标；其次共享经济因为各城市经济基础和科技创新能力的差异而存在地区差异；同时与不同实体经济的结合时面临不同的关键环节。但是，目前的财税政策体系还没有体现出对这些问题的关注，一是财税政策缺乏阶段性的动态规划；二是财税政策的推出没有将地域性和产业的差异考虑在内，在政策实施上有一刀切的做法；三是政策扶持的领域与环节不够突出，引导效果有被弱化的嫌疑。因此，在共享经济领域的财税支持政策的制定与实施上，呈现出系统性不强、分散度高和针对性差的特点，缺乏顶层设计的思想。

2.支持政策的重点不够明确

由于涉及共享经济领域的税收优惠政策主要是以企业为对象，而不是对具体的科研开发或创新活动实施优惠，这样一方面会使部分企业的非技术性收入也享受了税收优惠，造成税收优惠泛滥；另一方面又会使一些真正有利于促进共享经济发展的项目或行为难以享受优惠，造成政策的缺位。同时，统一实施的税收政策忽略了不同地区不同基础的多样化发展需求，也不利于区域间共享经济的均衡协调发展。

3.缺乏财税政策扶持的绩效评价

财政投入的资金有限，要确保资金流向正确，防范政策风险是关键。但是目前，对财政专项资金和其他优惠政策的实施效果都缺乏科学有效的评价监督体系，存在虚报、冒领、截留、挪用财政专项资金的现象。由于绩效评价体系的滞后，使得财政专项资金的使用效益无法准确评估，不能充分发挥财政资金预期的引导和扶持作用。

四、强化共享经济模式财政支持与税收治理的建议

根据目前我国共享经济发展的现状和实际需求，以及深化财税体制改革对构建科学有效的财税政策体系的要求，要发挥财税政策对共享经济的扶持和激励作用，促进共享经济健康发展，对优化财税支持政策提出以下几点建议。

（一）财政创新支持方式，加大投入力度

1.在财政直接投入上，政府一方面应继续加大对网络基础设施和科技基础设施建设的直接投入力度，提高互联网在经济相对不发达地区的普及率，加快移动宽带4G/3G应用的全方位覆盖，提速降费，消除数字鸿沟，使得更多民众能参与到共享经济当中来。同时，投入资金建立起如上海公共研发服务平台一类的由大型科技基础设施及基地、自然科技资源、科技数据和文献资源、科技成果转化基地等物质与信息保障系统结合的公共资源分享的科技基础平台。另一方面，对参与进行公共共享设施建设的企业进行补贴，最大限度地公开政府信息资源及其他各类创新资源，尽快构建面向全社会的普惠性的创新资源共享服务网络，促进城市公共设施分享的发展与完善。同时，设立科技孵化基金与创业投资引导基金，以财政补贴、以奖代投等方式给予重点支持，降低企业面临的资金风险，促进双创的成果化。

2.在政府采购上，政府应及时更新政府采购架构与产品目录，将共享经济平台纳入政府采购体系，鼓励各级机构使用共享经济平台采购交通、住宿等相关服务。同时，还可以借助购买共享经济平台的服务，开展自身转型，进行闲置资源的分享，搭建政府间的协作平台。

3.在税收优惠上，贯彻降税减费的方针，重视税收优惠对企业创新的激励作用，强化“产、学、研”的税收优惠，将企业向科研院所购进的技术和研发设备纳入税收抵免优惠的范围，以降低企业的研发成本，激励企业进行创新。同时，将优惠政策的设计向需要政府更多扶持的中小企业倾斜，并把优惠方向的重点从符合条件的单个企业转移到促进合作研发上来，将“普惠性”与“特惠性”相结合，实现公平公正又有效的税收优惠政策体系建设。

（二）完善税收征收的法规制度，弥补政策空白

1.明确共享经济新业态里的税制要素。共享经济商业模式本身形式的多样性、业务的复杂性，提供服务的人员的广泛性，都给纳税主体的确定带来了困难。此外课税对象不易辨别，模糊了不同税种之间的界限，就直接导致了其适用税率的不确定性。针对这些问题，税法没有明确的规定，缺乏相应的执行依据，增加了对共享经济商业模式征税的难度，甚至造成了不征税的假象，带来了大量的税收流失。纳税主体、课税对象和税率是税收制度的三大核心要素，共享经济商业模式下能否准确地确定三大要素是对其征税要解决的首要问题。

2.明确平台的经营性质和从业人员的纳税义务。明确共享经济交易平台的经营性质直接关系到业务范围及其税收适用的问题，例如用户使用滴滴平台叫一辆车，平台从事的究竟是交通运输业还是现代服务业，这直接关系到其税率适用的问题。同时，将自己的闲置资源用于分享并获得收益的自然人也应该按照其身份来确定其所得性质，履行纳税义务。

3.加强对网络支付平台管理，实行代扣代缴税款。共享经济的资金是通过网络支付平台流动的，随着网络支付的普及和信息监管技术水平的提升，让网络支付平台作为共享经济纳税的代扣代缴方成为可能。在通过对支付平台资金流向监控的同时，也要加强对相关企业和平台的税收宣传，督促涉税信息的申报，防范税收流失。

（三）提高税收监管水平，加强协调合作

1.建立统一的政府信息共享平台。实现各主管部门的大数据信息交换与共享，便于税务部门在税收征管中通过信息系统查找服务提供者的所属平台和相关信息，开展分析比对规范税收征管。同时建立税务部门与其他部门的信息沟通机制，定期开展交流，预防偷漏税款的违法现象；国、地税部门之间也要共享情报资源，互相配合开展税收管理工作。

2.提升护税意识，加大护税力度。政府各主管部门协商出台有关协税护税的规范性文件，明确相关部门的协税护税义务。加强对纳税人的税务宣传，畅通举报渠道，并保护举报人的合法权益。