城市综合防灾中的韧性思维与非工程防灾策略

王 峤， 曾 坚， 臧鑫宇

(天津大学建筑学院， 天津300072)

一、 城市综合防灾中的韧性思维

城市灾害具有多样性、复杂性、高频度、人为性、群发性、链状性、高损失性和区域性等多重特征，特别是随着城市高密度、高强度的发展趋势，新型灾害以及衍生灾害日益增多，为城市防灾减灾提出了更严格的要求，亟待城市防灾减灾方法的更新[1]。近年来我国防灾领域各项工作已逐渐加强和完善，但依然存在着多方面的问题。工程类措施仍然是理论研究与实践中的重要部分，与之相对的非工程措施却始终受到忽视。工程防灾立足于工程技术视角对系统进行防灾性能的提升，强调结构的脆弱性，而非工程防灾立足于社会科学视角为系统提供防灾环境的基础保障，强调社会的脆弱性。工程措施在城市防灾减灾中起到的主体作用不可否认，然而非工程措施作为工程措施的重要补充，能够扩大、稳固工程措施的效果，也具有重要作用(见表1)。因此，工程与非工程措施均是城市防灾的重要手段，两者之间紧密配合才能处理好全周期的灾害问题。

城市韧性作为近年来规划领域的新兴理念，以城市本体作为研究对象，以增强城市在承受扰动时保持自身功能不被破坏的能力为主要目标，为城市综合防灾提供了新的研究视角。即城市韧性理念从动态的角度定义了扰动与承受扰动的主体(城市环境)之间的关系，承认扰动的经常性和系统的动态平衡性，即扰动是经常存在的，而同一扰动作用于不同生态韧性的系统，结果可能相差甚远，韧性较高的系统保持自身完整性的能力也较强，使其不因受扰动影响而遭到破坏。因此，城市韧性理念指导下的城市综合防灾方法主张通过科学的规划、设计和管理，主动塑造具有韧性的城市空间环境，提升城市承受、吸收及从灾害经验中学习和恢复的能力。其目标是降低城市灾害风险，减少灾害影响，同时增强城市自身系统的整体性、协调性和自我完善性。城市韧性从新的视角探讨了灾害或环境变化对城市系统的影响作用，提供了城市防灾减灾、城市生态规划研究的新思路，已逐渐成为城市设计、城市防灾减灾研究等领域的重要指导思想。

表1 工程与非工程防灾措施特征对比

二、 城市韧性与非工程防灾

韧性理念于1973年首次应用于生态学，后从早期城市生态系统扩展至人类-环境耦合系统的分析，发展成为整合社会学与生态学的社会-生态韧性(social-ecological resilience，也称演进韧性revolutionary resilience)[2]，即在原环境维度的基础上加入了社会、管理、经济等内容，形成了较为全面的应对灾害与气候变化的重要理念。因此，基于韧性理念的城市防灾减灾方法能够适应不断变化的灾害形势，形成了一种更易达成的目标和更易操作的方式，从而达到城市防灾减灾的预期效果。

非工程防灾措施以城市作为研究对象，最早应用于城市防洪领域中。20世纪70年代，美国率先提出非工程措施作为减少洪灾损失的综合措施[3]。非工程措施是相对于工程措施而言的，因而包括除工程措施之外与防灾减灾相关的一切活动，包括法律法规、防灾规划、应急预案、管理体制与管理机构、防灾宣传教育、防灾保险、心理疗伤等若干方面。在灾害研究的不断深入中，人们越发意识到灾害发生与人类活动的密切关系，同时也开始意识到社会脆弱性对灾害的影响和对灾害损失的放大作用。当前，以美国、日本为代表的在防灾方面具有先进经验的国家，开始注重工程防灾措施与非工程防灾措施的有效结合，将灾前、灾中和灾后作为整体看待，其工作重心也由防灾减灾转向适灾消灾，形成对灾害的可持续管理机制。

从上述分析不难看出，非工程防灾与城市韧性理念具有相似之处，城市韧性通过城市管理、经济、社会等各组成部分与环境维度上城市防灾减灾的具体规划建设紧密协作，达到完善城市综合防灾减灾效果的目的，其研究对象已经突破了灾害本身，延伸到以城市为研究对象，其研究内容也涉及到城市的诸多子系统，相较于非工程防灾的研究范畴更大。从韧性城市理念与城市综合防灾之间的对应关系图可见(见图1)，城市综合防灾主要包含工程防灾和非工程防灾两部分，而韧性城市不仅拓展了综合防灾的范畴，还包含城市系统在灾害扰动发生后自我重组与创新发展的部分，基于韧性城市系统下的管理、社会、经济等多维视角，本文提出基于韧性理念的城市非工程防灾策略。

三、 韧性理念下的城市非工程防灾策略

1. 基于管理韧性的非工程防灾策略

管理韧性主要是通过对城市防灾工作的程序、实施、制度的有效管理来体现城市应对灾害的韧性，其非工程防灾策略包含基于灾害风险评价的灾前准备、基于灾害全过程的响应系统以及灾害管理体制与灾害法律法规等内容。

(1) 基于灾害风险评价的灾前准备。灾害风险评价是城市综合防灾体系中的首要环节，主要以地理信息系统为技术平台，通过科学准确的统计数据，制定灾害风险分布图以及其他相关信息，为政府管理部门、市民和相关机构提供最新的灾害动态信息，为制定具体的防灾策略提供科学依据[4]。基于灾害风险评价进行城市综合防灾规划，可以确定高风险灾害种类和高风险地区，规划各级应急避难场所、应急避难道路、防灾机构的位置，设置避难设施和物资，并将相关信息以多种形式进行宣传，使市民熟知灾害的相关内容，如泛洪区范围(洪水淹没区范围)，从而有效地规避风险。

如日本建立了基于PC网络平台的数字防灾信息系统，东京防灾地图网站即为具备较全面防灾信息的综合服务平台，通过该网站人们可以了解潜在地质灾害信息，查找到最近的避难场所位置以及灾时安全道路信息。目前我国多个城市已建成或正在进行智慧城市平台的建设，如北京、上海、广州、深圳、武汉、厦门等城市均已建设地理信息资源共享服务平台。智慧城市平台以信息和通信技术为基础，对复杂的城市系统进行数据获取、分析和评价，从而对城市交通、灾害、服务等需求做出智能响应、管理和运行。如“智慧上海”重点发展云计算、大数据、人工智能等高新技术产业，在城市建设和管理方面取得了显著成绩。但我国以防灾信息为主的数字信息平台建设还处在起步阶段，防灾设施、应急避难场所等信息的查询方式、信息详实度和互动性还有很大的提升空间。

(2) 基于灾害全过程的响应系统。一般灾害发生时段主要包含减灾、准备、反应、恢复四阶段[5]。在这一过程中，非工程防灾措施在灾害监测与预警、应急信息收集与发布、应急预案与实施保障等诸多环节均起到重要作用，能够有效提高城市应对灾害的韧性。

灾害监测与预警主要依赖设置应对地震、洪水等特定灾害的专业设备，并结合数字技术、智慧技术、大数据等为灾害信息收集和判断提供更加便捷的途径。如通过GIS与遥感(RS)和全球定位系统(GPS)相结合，构成动态的灾害监测系统，可实时获取空间信息及灾害发生、发展和变化的数据作为GIS的数据来源，并通过GIS进行分析处理和决策支持，并将预警信息及时发送到轨道交通、公路、民航等运输部门以及企业、居民社区等。在这期间接到警报的部门启动自身的预警机制，如有关部门可以采取列车停车、电梯控制等措施，居民可及时切断电气系统，并进行疏散和避难行动。还可通过网络技术实行电脑自动控制，如在接到警报后自动切断电源，避免次生灾害发生，将灾害的损失降低到最小，该技术已成为地球灾害监测预警和应急信息系统的关键技术[6]。如纽约市“连接的城市”(connected city)计划实现了城市的信息化、智能化和网络化，通过对信息的动态监测、收集和可视化图形处理，准确了解设施使用状态以及灾害对设施的影响等信息，通过数据中心将信息整合处理并提供数字化的综合型信息平台，同时通过云计算技术对数据进行处理，为管理决策提供响应依据[7]。

应急信息的快速收集与及时、准确、有效地发布是实现第一时间避灾和救灾，减轻灾害影响的重要环节。应急信息可通过网络、电视、广播、报刊、通信、公共电子显示牌、警报器、信息广播车及人员通知等方法进行传播，确保人员及时、准确获得相关应急信息。网络、电视、广播覆盖面广，其信息发布具有较高的实时性和方便性，可作为灾时主要应急信息传播工具之一。各级政府应选择指定的网络、电视、广播、报刊等媒体作为信息发布的唯一官方渠道，并以报道灾害预报、疏散逃生等指导性内容为主，而非以灾害损失为主[8]。通过数字网络途径，人们可以实时分享灾害对自己所在位置的影响情况，周围道路、建筑等设施的损害及关闭情况，亲朋好友的安全状态等，为政府及相关部门提供一些传统渠道难以及时获取的信息。如美国地理测绘局(USGS)“你感觉到了吗(Did You Feel It)?”网站不仅提供了多种灾害实时信息、相关知识以及防灾措施，还通过多种网络渠道建立了市民共享信息及进行反馈的平台[9]。

应急预案的建立应统筹安排政府相关部门，成立以政府为主导的官方预警监控机构[10]，建立信息共享的专业预警平台和城市、城区、街道、社区的分级工作系统，明确各级行政机构的目标、责任与职能，提出具体的应急实施措施和保障方法，并保证其发布信息的透明性和权威性。同时，进一步加强国家及地方政府应急预案的法律保障，成立独立的防灾管理部门，形成部门间横向协调和统一指挥的工作机制，避免应急救援力量的分散和混乱。我国在应急管理方面已制定了从国家到地方层面的各级应急预案体系，并逐渐投入实施中。但与发达国家相比我国还存在一定的差距。为保障防灾响应系统的有效运行，亟待建立全国多层次的防灾信息共享平台。集合互联网、物联网、智能信息处理等多种综合技术，与国家、各大城市减灾中心、各涉灾部门联网，实现全国范围的灾害数据资料共享，实时掌握区域和地方灾害动态及相关影响，以提高决策的准确性[11]。最终，构建信息共享的数据库和网络平台，并与监测技术紧密联系，实时更新，建立空、地、人一体的城市综合灾害监测系统。

(3) 灾害管理体制与法律法规。近年来，虽然我国防灾领域中的各项工作已经得到加强和完善，但依然存在着多方面的问题。现阶段全国各地的城市防灾规划体系还未形成自上而下的清晰网络化构架，防灾规划建设中存在着诸多问题，如目标灾种少、防灾手段单一、防灾布局不合理、防灾设施欠缺和重复配置并存以及局部高水准和整体水平偏低等问题。我国城市实行的是分灾种、分部门的灾害管理模式。资源共享性较弱，水平参差不齐，职责权限交叉和分割，未形成分工和协作的良好机制。防灾规划虽然是城市规划中的重要组成部分，但在实际规划编制和城市建设中却始终处于从属地位。防灾规划的编制主要基于工程技术为城市防灾提供技术、管理和组织程序上的专业措施，而缺乏基于综合防灾理念的城市全局考虑。如在城市总体规划中，防灾规划停留于用地适宜性评价层面；在控制性、修建性详细规划中，关于防灾空间、避难场所、疏散通道的设置也少有体现。因此，现阶段迫切需要建立适应我国城市组织层级特点的灾害管理制度，发挥城市、街道、住区党(团)组织的带头作用，建立城市灾害应急机构等核心防灾组织，在上级部门支持下积极制定各级防灾规划及实施指南。

此外，我国现行的防灾法律基本针对单一灾种，仍然缺乏城市层面的综合防灾法律法规。在这方面，日本的防灾法律体系可以作为借鉴，其防灾法律体系由基本法、灾害预防、灾害应急、灾害恢复和复兴四方面构成，为防灾活动的有序进行提供了法律保障和依据。《防灾对策基本法》是日本防灾法律的核心，以1959 年的伊势湾台风为契机制定，并在吸取阪神大地震灾害教训的基础上进行了完善。其主要内容包括:防灾责任的明确化、有关防灾的组织系统、防灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾害恢复计划、财政金融措施及灾害紧急事态计划。基于我国各地区的现实条件，可以在一些城市进行非工程防灾法规的示范项目，尤其是一些具备经济和社会基础的发达地区或城市，更应该针对其所处地域的自然环境、城市规模、人口密度等基本条件制定基于多灾种的非工程防灾制度，成为城市综合防灾的重要制度保障。

2. 基于社会韧性的非工程防灾策略

社会韧性主要是通过对城市防灾工作的教育、宣传和社会活动体现城市应对灾害的韧性，其非工程防灾策略包含防灾教育与防灾活动、建立安全社区和规划避难行动等内容。

(1) 防灾教育与防灾活动。城市防灾与市民的切身利益密切相关，每个市民都有参与防灾活动的权利和义务，并将直接影响到防灾活动实施的效果。因此，应积极加强防灾宣传，提升全社会的防灾意识，使全社会正视灾害并有准备地应对灾害。根据灾害的范畴，宣传教育可分为两个方面：一方面针对渐进性的生态扰动和自然灾害，提高人们对于生态和环境保护的认识，了解到个人对环境保护所能做的贡献和途径，从个人做起，减弱人类活动对城市环境的影响，不为灾害创造孕育环境；另一方面应了解所在地区的易发灾害及灾害特点，熟悉地区周围避难场所和安全路线，掌握防灾设备的使用、避难疏散的知识，提高自救和互救的能力，并建立邻里互助的协作机制，进行必要的演习和训练。

日本十分重视防灾的教育和宣传，支持民间自发的防灾活动，提倡自助、互助基础上的政府公助，实现每位公民及企业以自觉为基础的“自助”、地区多样主体的“互助”和国家及地方公共团体的“公助”之间的协作。日本儿童从小就要接受防灾教育，根据不同年龄特点采用灵活的教育方式。消防机构以社区为基本单位向市民提供防灾指导，并组织各种类型的防灾活动。每个中等以上城市都有政府投资设立的防灾馆，宣传防灾知识，一些防灾馆与防灾中心合建，储存大量应急食品和生活用品，平时用于宣传教育，灾时则成为救灾指挥中心。国家设立防灾日和防灾周，并在相关的防灾活动日举行社会各界广泛参与的综合防灾演练。2006年，日本中央防灾会议确立了“采取安全、放心、有价值的行动”为口号的“关于推进减灾国民运动的基本方针”，推动个人、家庭、地区、企业及团体等日常性减灾活动及投资的持续开展。包括群众防灾活动、防灾知识宣传、防灾投资、大范围协作、长期持续进行防灾活动五部分内容(见表2)。借鉴日本的防灾经验，防灾宣传教育不仅在于设立“防灾日”等活动，更应拓宽各类宣传渠道，针对不同的人群和领域进行持续的、规律化的宣传活动，以达到普及防灾知识的效果。如通过网络、广播、电视、报刊书籍、公益广告等多种媒体，并以学校、社区、公司等为单位，进行固定时间、地点的防灾宣传活动。

表2 日本关于推进减灾国民运动的基本方针和内容

注：作者根据参考文献[13]绘制。

(2) 建立安全社区和规划避难行动。1989年，世界卫生组织(WHO)提出“安全社区”概念。安全社区需要制定针对所有居民、环境和现状条件的安全预防方案，具有包括政府、卫生服务机构、志愿者组织、企业和个人共同参与的工作网络，网络中的各个组织之间紧密联系，充分运用各自的资源为社区安全服务。该概念强调了安全社区不仅应建立社区自身防灾体系，还要形成自身体系循环保障措施。即安全社区需要联合社区公民、区内各组织及各级机构发挥各自优势，形成相互协助的稳定系统。2002年，我国山东省济南市槐荫区青年公园社区被WHO命名为安全社区，2006年我国颁布了《安全社区建设基本要求》(AQ/T9001—2006)，2007年开始实行《“减灾社区示范”标准》，2010年发布了《全国综合减灾示范社区标准》。至此，我国安全社区建设已经有了一定的理论基础和技术标准，但大规模的实际建设还处于起步阶段，并在不断探索之中[12]。随着城市的不断发展，安全社区建设应采取重点城市先行规划作为示范，逐步在全国推广的方针，建立以区级、街区级和单位级别(公司或住区)为主体的防灾单元，实行自上而下、多层次的防灾应急管理体系和应急预案，构建包含政府、公众、个人、志愿者的社会联合防灾体系，形成常态化的防灾宣传和管理，充分发挥公民在防灾中的积极作用，强化市民参与和共同面对危机的意识，实现安全社区的可持续发展。

在此基础上，应促进市民根据安全社区规划提前规划自己的避难行动，以应对未来可能发生的灾害风险。以地震为例，居民在地震发生初期应采取一系列行动(见图2)，随后应根据所在地是否发生火灾及住宅倒塌、有无人员伤亡、是否存在危险，以及当地是否发布避难通知，进行选择性避难。可以选择直接从家到紧急避难场所(防灾据点)，或与家人朋友相约在之前确定的地点集合后一同到达紧急避难场所(防灾据点)。到达后应检查紧急避难场所周围的安全性(如是否存在火灾蔓延的危险)，根据实际情况转移到具有广域避难场所作用的郊野防灾公园或中心避难场所，等待灾害危险减轻以及地震灾害对建筑影响稳定后，撤离到紧急避难场所(防灾据点)。如居民住宅受到较大破坏可选择到固定避难场所进行避难，当灾害消除以及居民住宅修复完成后可回到居住地(见图3)。需要注意的是，灾害趋于平静后，数量众多的人员在回家或前往避难场所的过程中，可能会在道路上发生二次灾害。因此，政府防灾管理机构应为步行回家人员提供安全保障计划，规划出灾害发生时可安全通行的道路，提供网络实时查询，使居民在灾害发生时主动选择安全道路。同时，在安全道路沿线提供各种类型的服务，包括便利店、连锁店、学校、加油站等，为步行者提供水、厕所、休息区域，以及道路信息和紧急避难场所查询等。

3. 基于经济韧性的非工程防灾策略

经济韧性主要是通过对城市防灾工作的资金和财务风险管理体现城市应对灾害的韧性，其非工程防灾策略包含防灾建设的资金投入和来源、灾前财务性风险管理等内容。

(1) 防灾资金来源保障。稳定的资金来源是城市防灾工作顺利进行的重要保障。防灾资金应作为地方政府预算的重要组成部分，用以增强城市经济、生态系统和基础设施等的抗灾能力。可以设立固定的灾害救助基金，以政府为主体，面向社会、团体和个人拓展资金来源渠道，保障资金来源的稳定性，增加城市防灾建设的资金投入。如日本在防灾资金方面投入很大，2010年防灾的相关预算总计约为1兆2 383亿日元，其中科学技术研究占0.6%，灾害预防占17.5%，国土保全占62.4%，灾害恢复占19.5%[13]。在防灾投入方面，地方政府应努力争取国家和上级政府的补充资金来开展防灾行动，并鼓励其他部门参与宣传活动以获得更多资助。日本东京与民间团体签订了“事先型”的平时合作协定，确保灾时能够迅速进行物资和设备的调配[14]。同时，应注意提高防灾资金使用效率，通过科学论证，制定地区防灾规划，提出保障实施的机制。如鼓励对房屋的评估、加固和翻新，对投资防灾建设的企业实行激励政策，对增加灾害风险和导致环境恶化的情况进行罚款和制裁等[4]。

(2) 灾前财务性风险管理。积极推行灾害保险为主的灾前财务性风险管理是保障防灾资金的重要措施。灾害发生后通过灾害风险分担，可以用经济手段对局部受灾地区给予部分赔偿，减轻当事人的损失，达到促进生产和生活恢复的效果。日本于1966年开办了地震保险，并不断充实和完善地震保险的内容。其保险内容包括以民宅及其内部财产为对象的家庭财产的地震保险和以工厂、仓库、事务所、商店等拥有的建筑物、机器、设备、产品、商品为对象的企业财产的地震保险，承保灾种包括地震、火山爆发、海啸等[15]。目前我国的救灾工作仍然以国家的无偿救助为主，以保险为主的经济防灾方式在我国尚未充分开展。发展灾害保险是国际防灾经济的重要组成部分，随着我国市场化的推进，应建立以灾害保险为主，结合政府投入、国际援助以及社会互助等形式共存、兼顾公平的新型救灾体制。

四、 结 语

城市灾害的形成及其防御过程与城市活动的方方面面密切相关，灾害源仅仅是灾害发生的外因，而国家制度、经济发展水平、社会组织结构、城市灾害管理能力和城市居民的防灾意识等是影响灾害规模和强度的基本因素和内因[16]。大部分灾害具有不可避免性，而灾害发生时人们的应对方式则具有可选择性。韧性理念为城市综合防灾的深入研究提供了新的方向，通过增强城市系统的韧性，提升其应对扰动的能力，避免或减轻扰动对城市系统的影响破坏，是保证城市健康、可持续发展的有效途径。

一直以来，传统防灾以各种工程措施为主要形式，注重于工程措施对灾害的消除作用。而日本、美国等具有先进防灾经验的国家，其灾害应对已经逐渐由工程性措施转变为工程与非工程措施并重，并开始关注城市韧性理念在实现安全城市目标中的重要作用。基于韧性理念的非工程防灾策略作为工程防灾策略的重要保障和补充，有助于社会整体防灾意识和整体防灾水平的提升。通过基于智慧城市理念的监测、预报和预警信息发布等非工程措施，可以使人们及时离开易受到灾害威胁的区域；通过加强防灾宣传，普及防灾救助知识，使人们在灾害发生时能进行有效的自救，避免大范围的人员伤亡。另外，通过防灾基金的设立和防灾保险制度的完善，可为灾后修复和重建家园提供保障。因此，基于韧性理念的非工程防灾策略，是城市综合防灾目标得以实现的重要保障，是城市的自然——经济——社会整合系统中的重要组成部分。